攔路虎之一：傳統(tǒng)體制

　　電力體制改革目標(biāo)是建立新體制，即市場化的電力體制，而實(shí)現(xiàn)路徑則是革除舊體制，即計(jì)劃管理體制。新體制建立的過程，就是舊體制破除與退出的過程。舊體制不可能自然消失，自覺退出。舊體制不退出，新體制也難以建立起來。正所謂“不破不立”。從我國國情來看，改革如果“破”得不堅(jiān)決不徹底，“立”得就會艱難困苦。

　　9號文件及配套文件應(yīng)當(dāng)是新電改的綱領(lǐng)指南與頂層設(shè)計(jì)。遺憾的是，這些文件重“立”輕“破”，“破”得過于謹(jǐn)慎與柔弱，對舊體制破除與退出的難度估計(jì)不足，缺乏必要的制度性頂層設(shè)計(jì)和剛性措施保障。事實(shí)上，發(fā)用電計(jì)劃所謂的有序放開、交易機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立、電網(wǎng)企業(yè)的象征性放開、以計(jì)劃放開進(jìn)程主導(dǎo)市場建設(shè)進(jìn)程、電力調(diào)度維護(hù)現(xiàn)狀、改革實(shí)施主體模糊化等問題，反映了頂層設(shè)計(jì)對舊體制破除的不堅(jiān)決不徹底。越來越多的有識之士認(rèn)為，這是新電改頂層設(shè)計(jì)中的缺憾。在改革實(shí)踐中，這些缺憾也成為了阻礙改革順利推進(jìn)的掣肘。當(dāng)前，部分省份對待新電改的基本態(tài)度是“等等看”、“讓別人先行一步”，甚至有“緩改”、“假改”和“不改”的現(xiàn)象。今后，舊體制阻礙與干擾新體制建設(shè)的問題將不斷突出，新電改將變得異常艱難復(fù)雜，走向與成敗難以逆料。

　　舊體制為什么如此嚴(yán)重地阻礙新電改呢？主要有三方面的主要原因：

　　其一，利益面前的本位取向。舊體制下，已經(jīng)形成既定的利益格局。破除舊體制，建立新體制，必然影響一些部門和企業(yè)的既得利益。比如，電網(wǎng)企業(yè)將喪失壟斷地位，發(fā)電計(jì)劃管理部門將喪失計(jì)劃管理權(quán)，發(fā)電企業(yè)面臨激烈的市場競爭。不難想象，這些部門與企業(yè)會對新電改采取什么樣的態(tài)度。前幾年來，在推動實(shí)施電力直接交易的過程中，改革者深刻體會到了那種揪心的孤獨(dú)和無奈。事實(shí)上，有的機(jī)構(gòu)雖然一直執(zhí)著地推進(jìn)直接交易，但是實(shí)施改革的真正同盟軍僅有弱勢的用戶企業(yè)。如果遇到開明的改革型地方政府領(lǐng)導(dǎo)，還能得到上級支持，可能有所作為。但是，不幸的是，有的部門置國家大局于不顧，習(xí)慣于爭權(quán)越位，甚至無原則地為個別強(qiáng)勢企業(yè)代言。于是電力改革往往合力少分歧多。在9號文件及其配套文件起草和修改的過程中，有的企業(yè)和部門運(yùn)籌博弈的超凡能量早已為業(yè)界所熟知。細(xì)研9號文件及其配套文件，不難發(fā)現(xiàn)強(qiáng)勢企業(yè)與傳統(tǒng)體制部門施加影響的諸多痕跡，不難發(fā)現(xiàn)他們的本位利益已經(jīng)凌駕于國家利益之上。事實(shí)上，新一輪電改的頂層設(shè)計(jì)是一個妥協(xié)與平衡的結(jié)果。這樣的妥協(xié)與平衡體現(xiàn)了舊體制在博弈中占據(jù)了優(yōu)勢，無益于舊體制順利退出主導(dǎo)性地位，勢必束縛市場建設(shè)的進(jìn)程，很可能使新電改貽誤時機(jī)，偏離正軌，付出不可估量的代價。

　　其二，對計(jì)劃思維與傳統(tǒng)管理模式的依賴。雖然2002年國務(wù)院印發(fā)了5號文件，啟動了電力體制改革，但是改革在廠網(wǎng)分開和主輔分離之后戛然而止（廠網(wǎng)分開并未徹底完成，主輔分離更是如此），市場機(jī)制并沒有真正建立起來，計(jì)劃體制一直占據(jù)絕對控制性地位。數(shù)十年的電力計(jì)劃體制，使得電力市場主體和計(jì)劃主管部門的計(jì)劃思維根深蒂固，行政計(jì)劃式的傳統(tǒng)管理模式深入人心，形成了一整套相對固化的制度體系和工作機(jī)制，運(yùn)用起來也得心應(yīng)手、輕車熟路。相反，實(shí)行市場化改革，需要深入研究、長期探索和艱苦付出，而且要迎接挑戰(zhàn)和承擔(dān)風(fēng)險。除了上文所述的利益取向外，普遍存在的思維和管理上的慣性與惰性以及對傳統(tǒng)管理模式的依賴，也是阻礙電力體制改革深入推進(jìn)的重要原因。正是出于這些考慮，一些計(jì)劃主管部門與相關(guān)企業(yè)以謹(jǐn)慎穩(wěn)妥為名，對新電改將采取消極觀望的態(tài)度，以“不改革、假改革、緩改革”敷衍搪塞黨中央國務(wù)院的戰(zhàn)略部署。最近，H省計(jì)劃管理部門拋出的放開發(fā)用電計(jì)劃和組建交易機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)方案，名為推進(jìn)改革，實(shí)為阻礙改革、越界攬權(quán)，對國家利益和地方發(fā)展都是極其不負(fù)責(zé)任的。

　　其三，雙軌制條件下的舊體制傾向。按照新電改的頂層設(shè)計(jì)，存在計(jì)劃與市場并存的一段過渡期。過渡期內(nèi)，逐步放開計(jì)劃和擴(kuò)大市場，計(jì)劃與市場雙軌運(yùn)行。雙軌制條件下，發(fā)電企業(yè)可在計(jì)劃體制下均分發(fā)電總量并享受計(jì)劃審批上網(wǎng)電價，電網(wǎng)企業(yè)可在計(jì)劃體制下維系現(xiàn)有壟斷局面，加之有關(guān)方面對計(jì)劃思維與傳統(tǒng)管理模式的依賴性，市場主體和有關(guān)部門必然傾向于計(jì)劃體制，有意無意地抵制市場改革。

　　攔路虎之二：部門職能交叉與紛爭

　　除了組建相對獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)外，新電改沒有涉及機(jī)構(gòu)新設(shè)與重組，也沒有涉及職能調(diào)整。總體上看，新電改由各部門按各自“三定”方案規(guī)定履行相關(guān)職責(zé)。在國家層面：國家發(fā)改委統(tǒng)籌改革事宜；能源主管部門負(fù)責(zé)行業(yè)管理和市場建設(shè)監(jiān)管；價格主管部門負(fù)責(zé)電價改革；計(jì)劃運(yùn)行主管部門負(fù)責(zé)放開發(fā)用電計(jì)劃和應(yīng)急管理。看上去，這些部門都隸屬國家發(fā)改委，似乎可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各司其職。但是，各部門之間的職能并未完全廓清，職能交叉客觀存在，職能紛爭眾所周知。電力改革啟動之后，職能紛爭進(jìn)一步加劇。比如，在9號文件起草過程中，各部門之間的角力就已經(jīng)開始；在配套文件制定過程，有的部門把牽頭起草文件的主動權(quán)發(fā)揮得淋漓盡致，想方設(shè)法塞進(jìn)私貨，甚至設(shè)計(jì)了鞏固和增強(qiáng)本部門職能的機(jī)制，以排斥其它部門履職，完全不顧其它部門的法定職責(zé)和國家法規(guī)現(xiàn)行規(guī)定。有的部門游說主管領(lǐng)導(dǎo)，讓主管領(lǐng)導(dǎo)撐腰說話，拋出了“改革要考慮實(shí)際可能，可以不完全按職責(zé)分工，先干起來再說”的論調(diào)。如此，原本部門職責(zé)未廓清的情況下，再加上“按實(shí)際可能”的領(lǐng)導(dǎo)指示，必然造成各部門依法履責(zé)的實(shí)際困難，從而釀成各自為戰(zhàn)、扯皮打架的混亂局面，最終導(dǎo)致越權(quán)亂作為、失職不作為、集體無作為。

　　國家層面都出現(xiàn)這樣的問題，省市區(qū)層面只會加劇，很難幸免，所謂“上行下效”吧。各省市區(qū)都設(shè)有發(fā)改委（能源局），負(fù)責(zé)能源行業(yè)管理，業(yè)務(wù)上接受國家能源局的領(lǐng)導(dǎo)，但是相當(dāng)一部分省份又在經(jīng)信委下設(shè)能源（電力）處，負(fù)責(zé)能源運(yùn)行和計(jì)劃管理，對上聽命于國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局。二者各有靠山，互不相讓，都認(rèn)為自己是“能源行業(yè)主管部門”或“電力運(yùn)行主管部門”。此外，國家能源局在各省均設(shè)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有的省還設(shè)有物價局。能源管理職能的紛爭由來已久。電改一旦啟動，就如火上澆油，職能紛爭自然進(jìn)一步加劇。H省經(jīng)信委最近拋出一個專項(xiàng)改革試點(diǎn)方案，以堅(jiān)決貫徹國家計(jì)劃運(yùn)行主管部門改革精神為名，試圖將其它能源主管部門的職責(zé)全部收入囊中，并想方設(shè)法強(qiáng)化計(jì)劃審批職能。各省市區(qū)能源相關(guān)管理部門職能紛爭，由此可見一斑。

　　部門職能交叉與紛爭，造成了“好事爭著管，難事沒人管”的局面，也給壟斷企業(yè)制造了可乘之機(jī)。有的壟斷企業(yè)為了企業(yè)本位利益，一會找這個部門，一會找那個部門，從中尋找代言人。結(jié)果，無視原則與大義的個別部門被俘獲被綁架，成為壟斷勢力的代言人；堅(jiān)持原則的部門反而被架空。于是形成了“誰都管，誰都管不了，強(qiáng)勢企業(yè)說了算”的怪圈。

　　電力改革意味著管理方式的變革和管理業(yè)務(wù)的重構(gòu)，各部門管理職能也須相應(yīng)調(diào)整。有的部門職能需要新增或加強(qiáng)，有的部門職能需要削弱與退出。這應(yīng)該是電力體制改革的重要內(nèi)容之一。遺憾的是，新電改方案并未涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能職責(zé)的內(nèi)容。事實(shí)上，電改剛剛啟動，中編辦就開展了能源管理機(jī)構(gòu)職能方面的調(diào)研，出面協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職責(zé)分工。隨著改革的深入推進(jìn)，機(jī)構(gòu)重復(fù)與職能交叉的問題將進(jìn)一步凸顯。這一問題必須引起黨中央國務(wù)院的高度重視，及時出臺補(bǔ)救措施，徹底解決職能紛爭，以利于電改順利推進(jìn)。

　　攔路虎之三：壟斷勢力

　　壟斷勢力天然地排斥競爭，也會排斥與抵制促進(jìn)競爭的市場化改革。電力體制改革無疑將受阻于壟斷勢力。這種壟斷勢力主要包括經(jīng)濟(jì)壟斷、行政壟斷和技術(shù)壟斷三方面。