面對(duì)供應(yīng)寬松常態(tài)化、電源結(jié)構(gòu)清潔化、體制機(jī)制市場(chǎng)化等一系列新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，“十三五”電力行業(yè)需要深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善電力市場(chǎng)體系，通過改革整體提升電力行業(yè)運(yùn)行效率，促進(jìn)清潔能源發(fā)展。

　　一、電力行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)

　　目前，電力供需環(huán)境總體寬松，為化解電力行業(yè)長期存在的深層次矛盾提供了良好的外部環(huán)境。在此新形勢(shì)下，抓住時(shí)機(jī)推進(jìn)電力體制改革，增強(qiáng)電力市場(chǎng)活力，是電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要義。

　　電改“9號(hào)文”目標(biāo)就是建立公平開放、高效透明的電力市場(chǎng)體系。經(jīng)過近兩年的試點(diǎn)、示范、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，目前已進(jìn)入全面推進(jìn)階段，各省改革方案和配套細(xì)則陸續(xù)發(fā)布，部分省份如廣東、云南等走在了改革前列。

　　推進(jìn)電力供給側(cè)改革的主要方向：一是理順電價(jià)機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)合理的輸配電價(jià)體系；二是電力配置從計(jì)劃為主逐步過渡到市場(chǎng)為主，推動(dòng)形成競(jìng)爭(zhēng)充分、開放有序的多層次電力市場(chǎng)體系；三是在配售電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，向社會(huì)資本開放配售電業(yè)務(wù)；四是構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)，形成規(guī)范的交易平臺(tái)。

　　二、改革面臨的主要問題

　　一是電力體制改革政策仍存爭(zhēng)議，規(guī)則有待明晰。爭(zhēng)議焦點(diǎn)一：增量配電業(yè)務(wù)的界定以投資許可范圍。增量配電業(yè)務(wù)的界定存在“資產(chǎn)歸屬”和“建設(shè)時(shí)序”兩種提議，從目前部分省份發(fā)布的配套文件看，傾向于以產(chǎn)權(quán)歸屬來劃分存量和增量。若按此方案推廣至全國，很多擁有專線、專變的大用戶都會(huì)成為“增量”，配電市場(chǎng)放開的規(guī)模將會(huì)成倍擴(kuò)大。

　　爭(zhēng)議焦點(diǎn)二：電費(fèi)結(jié)算權(quán)和開票權(quán)仍放在電網(wǎng)，還是轉(zhuǎn)換到售電公司。目前，大部分省區(qū)由電網(wǎng)企業(yè)提供電費(fèi)結(jié)算服務(wù)的方式?jīng)]有變化，給新進(jìn)入的售電企業(yè)開展業(yè)務(wù)、資金結(jié)算等帶來了困難。近期政策明確了擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司可向其供電的用戶收費(fèi)，并開具電費(fèi)發(fā)票；獨(dú)立的售電公司，保持電網(wǎng)企業(yè)向用戶收費(fèi)并開具發(fā)票的方式不變。隨著改革的推進(jìn)，應(yīng)逐步過渡到由交易機(jī)構(gòu)依據(jù)交易結(jié)果出具電量結(jié)算依據(jù)，按照“誰銷售誰開票、向誰銷售對(duì)誰開票、對(duì)誰開票與誰結(jié)算”的原則開展結(jié)算工作。

　　爭(zhēng)議焦點(diǎn)三：交易機(jī)構(gòu)由電網(wǎng)絕對(duì)控股還是相對(duì)控股。在目前成立的33家電力交易中心中，除了南方電網(wǎng)公司區(qū)域內(nèi)的5家交易中心為電網(wǎng)控股外，國家電網(wǎng)先后成立的28家電力交易中心（1家國家級(jí)，27家省級(jí)）中27家為國家電網(wǎng)全資子公司，只有重慶電力交易中心股權(quán)包括了發(fā)電、輸電、售電等企業(yè)，其中非電網(wǎng)市場(chǎng)主體合計(jì)持股30%。但從近期各省發(fā)布的改革配套文件看，交易中心股份制改造將全面鋪開，電網(wǎng)獨(dú)資或一家獨(dú)大的局面有望逐步打破。

　　二是部分地區(qū)行政干預(yù)仍然較多，省間壁壘依然存在。以云南為例，由于水電過剩，政府在實(shí)際操作中，為避免電價(jià)漲跌失控，制定了交易“最低限價(jià)”，導(dǎo)致所有發(fā)電企業(yè)普遍降至該電價(jià)，電量則仍延續(xù)行政分配方式，使得“最低限價(jià)”變成了由政府制定的新上網(wǎng)電價(jià)，定價(jià)部門由國家發(fā)改委變相轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤绞》莸慕?jīng)信部門。

　　省間壁壘導(dǎo)致跨區(qū)域大范圍市場(chǎng)配置仍然困難。目前電力改革主要以省為實(shí)體推進(jìn)，當(dāng)省內(nèi)利益與全網(wǎng)利益發(fā)生矛盾時(shí)，省級(jí)市場(chǎng)傾向于運(yùn)用行政手段維護(hù)省內(nèi)利益。如在電力供應(yīng)總體過剩時(shí)，為了保證本省電量空間，優(yōu)先采用本省的自發(fā)電量，導(dǎo)致區(qū)外富余清潔能源和低價(jià)電力難以進(jìn)入交易。

　　一是健全頂層設(shè)計(jì)，打破省間壁壘。積極推進(jìn)區(qū)域和全國電力市場(chǎng)建設(shè)。在具備條件時(shí)，力爭(zhēng)形成統(tǒng)一的區(qū)域現(xiàn)貨市場(chǎng)。目前，京津冀區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)啟動(dòng)，下一步應(yīng)結(jié)合試點(diǎn)的具體情況，進(jìn)一步完善治理結(jié)構(gòu)、交易規(guī)則、現(xiàn)貨市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制等。

　　二是在電力改革紅利吸引下，目前各利益相關(guān)方在配售電準(zhǔn)入、交易中心股權(quán)等方面激烈博弈。尤其是政府作為利益方之一，出于地方實(shí)際訴求，很可能出現(xiàn)“裁判與運(yùn)動(dòng)員同場(chǎng)競(jìng)技”情況。國家能源主管部門應(yīng)根據(jù)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化改革細(xì)則，通過建立合理規(guī)范的規(guī)則體系，確保電力改革各方在市場(chǎng)框架下博弈。

　　三是加快建設(shè)現(xiàn)貨市場(chǎng)，形成市場(chǎng)化定價(jià)體系。隨著電力改革推進(jìn)，應(yīng)逐步取消電力計(jì)劃，加快推進(jìn)現(xiàn)貨交易市場(chǎng)建設(shè)，具備條件的省份2017年即可啟動(dòng)現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)。交易電量比例根據(jù)改革進(jìn)程逐步擴(kuò)大，形成現(xiàn)貨市場(chǎng)和遠(yuǎn)期市場(chǎng)并行的市場(chǎng)體系。

　　四是加大配售電領(lǐng)域改革力度，進(jìn)一步放開配電市場(chǎng)。目前售電改革進(jìn)程已領(lǐng)先增量配網(wǎng)市場(chǎng)放開。下一步，應(yīng)加快放開增量配電業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)配售一體經(jīng)營模式，以用戶利益為核心，在制定相關(guān)配套細(xì)則的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。在存量配電業(yè)務(wù)上，也要優(yōu)化改革方案，形成全面市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)局面。

　　五是建立過剩電力產(chǎn)能有效退出機(jī)制，預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。隨著電力改革推進(jìn)，為避免出現(xiàn)大量企業(yè)破產(chǎn)、倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，政府及監(jiān)管部門應(yīng)建立有效的落后產(chǎn)能退出機(jī)制，建立電力企業(yè)重組平臺(tái)和金融支撐平臺(tái)，為優(yōu)勢(shì)電力企業(yè)兼并重組提供條件。通過電力發(fā)展規(guī)劃及電力市場(chǎng)分析，建立供需平衡預(yù)警機(jī)制，遏止無序和無度發(fā)展。

　　六是妥善處理交叉補(bǔ)貼和過渡時(shí)期價(jià)格雙軌制，做好民生用電保障。一是在核定輸配電價(jià)時(shí)，通過厘清輸配電真實(shí)成本，穩(wěn)定電價(jià)補(bǔ)貼來源和銷售電價(jià)水平；二是妥善處理市場(chǎng)競(jìng)價(jià)與政府定價(jià)的銜接關(guān)系，防止價(jià)格雙軌制帶來的套利風(fēng)險(xiǎn)和不公平競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，加快推進(jìn)政府定價(jià)改革，全部放開非民生保障類用電，最終形成市場(chǎng)化定價(jià)的新機(jī)制。

　　七是培育電力市場(chǎng)信用環(huán)境，健全市場(chǎng)主體信用體系。建設(shè)完善市場(chǎng)信用機(jī)制，并嚴(yán)格打擊“失信”行為，特別要杜絕和防止政府、企業(yè)及各參與方在市場(chǎng)不成熟期濫用規(guī)則、破壞市場(chǎng)環(huán)境的行為。可采取政府和市場(chǎng)共建信用體系的模式，政府監(jiān)管以事中、事后為主，充分發(fā)揮第三方征信機(jī)構(gòu)的作用，與其他信用征集體系掛鉤，有效約束市場(chǎng)主體行為。