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西班牙電力改革、再改革的二十年

來源：南方能源觀察 | 0評論 | 9742查看 | 2016-05-18 17:52:00

　　“‘鋼鐵’，用中文怎么寫？”

　　JuanEscondrillasWencel遞來他的筆記本和一支筆。他已經學習中文近5年，每周他都會在畢爾巴鄂（Bilbao）的一個中文學習班上幾個小時課。

　　畢爾巴鄂，毗鄰比斯開灣，是西班牙第三大港，也是西班牙最大的鋼鐵工業中心，屬于西班牙北部巴斯克自治區。

　　赫赫有名的古根漢姆博物館旁，是西班牙目前最大的能源集團Iberdrola的總部大樓。Juan自1982年進入Iberduero（1992年，HidroeléctricaEspa?ola和Iberduero合并，成立Iberdrola），已為其工作34年，現任Iberdrola商業管理與控制部門經理。

　　gangtie，鋼鐵。“你知道嗎？就在前不久，巴斯克有兩家鋼鐵工廠停產了。”他看著這兩個字說。

　　今年二月，ArcelorMittal鋼鐵制造集團在Sestao的巴斯克灣鋼廠停產，持續時間未定。三月，其在Gipuzkoa省蘇馬拉加（Zumarraga）的鋼鐵廠關閉。ArcelorMittal解釋說，現在的市場環境十分困難，自2012年以來，Zumarraga鋼鐵廠利潤下降了20%。連續的鋼廠停產背后，是鋼鐵產業對巴斯克政府和歐盟的施壓。

　　記者采訪的3月18日，Zumarraga上千名鋼鐵工人和其家庭上街游行。

　　“與中國進口的鋼材相比，西班牙本土的鋼材沒有競爭力。”Juan說。在一月份西班牙巴斯克地區主席I?igoUrkullu與部長ArantxaTapia向歐盟氣候行動與能源委員MiguelAriasCa?ete提出的申請中稱，中國進口鋼材的價格比歐洲本土鋼材的市場價低30%，他們希望歐盟頒布法規，阻止中國進口鋼材的“入侵”。

　　面對公眾和媒體，ArcelorMittal在宣布Zumarraga鋼鐵廠關閉時總結說，在與中國鋼材的激烈競爭中，其產量下降了18%。

　　高昂的電價是令西班牙鋼鐵產品競爭力下降的因素之一。

　　西班牙是全世界電費最貴的國家之一。相比于十年前，西班牙的電價暴漲了約80%，此外還身背約300億電費赤字。

　　巴斯克折射了整個西班牙的復雜局面。巴斯克要解決鋼鐵工業危機，更要面對困擾已久的民族主義和獨立運動；而西班牙自2008年經濟危機以來經濟振興乏力，去年年底大選后的政治真空狀態更是火上澆油——原本右翼人民黨和左翼社工黨的“兩黨制”被極左翼我們能黨和中間派市民黨攪局，截至發稿前,仍組閣無望，人民黨黨首拉霍伊成了“代理”首相，或在6月重新大選。據西班牙銀行統計數據顯示，自12月大選開始至今年3月，投資者平均每天從西班牙撤走的資本約為9億歐元。更多投資者則在觀望。

　　政治不穩定的局面也讓電力工業的未來變得有些莫測。回想1997年和2012年，西班牙國家政府主導進行的兩次電力領域改革，兩次都踩在了政黨更迭的時間點上。

　　截至2015年底，西班牙的電力總裝機容量達1億82萬千瓦，2015年凈發電量268057GWh，年用電量263094GWh，輸電線路（包括伊比利亞半島和加納利和巴利阿里群島）4315.3萬米。

　　能詮釋這些數字的，是這個歐盟國家電力改革、再改革的二十年。

　　起步：夭折的“雙軌并行”電力系統

　　西班牙電力領域關于管制、私有化和自由化的變革與其20世紀80年代開始的國有企業改革密不可分。

　　20世紀70年代末，英國率先開展了國有企業私有化運動，其他歐洲國家也開始紛紛仿效。隨著1975年佛朗哥獨裁專制結束，西班牙開始了長達十年的，從經濟蕭條和獨裁專制向西方民主制度過渡的時期。在這一時期，政府還是首先從政治角度考慮問題，對一些瀕臨破產的私有企業進行了大規模的收購兼并，這讓國有企業控制了鋼鐵、鐵路、造船、電力等領域，規模非常龐大。但由于生產過剩和生產效率低下，國有企業大幅虧損。

　　1985年，西班牙開始了國有企業改革，雖然不算早，但步子邁得很快。90年代初期，國有企業的私有化正式展開。左翼的工社黨（POSE）政府首先從調整國有企業行政管理體制著手，并于1995年正式解散了管理工業和能源部門長達半個世紀之久的國家工業局。兩個國有公司國家工業機構（AIE）和國家工業參與公司（SEPI）成立，前者接管了經營效益較差的企業，而經營效益較好的石油公司Repsol、天然氣公司GasNaltural等則歸SEPI接管。不過，這一“僅限于形式”的改革，被認為不能解決國有企業的實際問題，反而暴露了政府的含糊態度。

　　1996年，右翼的人民黨（PO）上臺執政，頒布了一系列新的國有企業現代化計劃，強調經濟的開放，企業經營要提高效率和競爭力。政府提出要徹底割斷國有企業靠政府補貼的局面，AIE被解散，股份并入SEPI，重組了一個自治控股公司。根據該政府的計劃，政府將在五到六年內出售除了鐵路、郵政、非盈利煤礦公司等在內的所有國有企業。政府提出產權結構多元化，盡可能吸收國內小股東和國際投資者。

　　西班牙的國有企業私有化改革如火如荼展開，并成為僅次于英國的私有化進程最快的國家。

　　能源領域國有企業的改革是重頭戲之一。1985年，西班牙電網公司（RedElectricadeEspa?a，簡稱REE）作為一個全國范圍內的輸電系統和系統運營公司成立了。其成立初衷在于，建立一個對電力資源集中調控和規劃的系統。在1997年之前，REE基本歸當時的國家垂直一體化電力公司Endesa所有。

　　成立于1944年11月的Endesa，其擁有西班牙境內95%的400kv輸電線路和30%的220kv輸電線路（其余歸其他輸電機構所有）。西班牙是經合組織國家中第一個將輸電系統和系統運營系統獨立出來的國家。這也為后來Endesa的私有化和1997年REE的完全拆分打下了基礎。

　　為了提高電力企業的整體效率，政府在1987年頒布了一套新的法律框架（MarcoLegalEstable，MLE），以期保證電力系統財務穩定，它提出通過新的激勵方式，即電力企業固定收益基于標準成本，引入了“池”機制，以計算當時差異巨大的不同公司的發電成本，同時改變了對于本國煤和其他能源的補貼方式。MLE確立了“標準成本”電價體系。

　　人民黨政府的私有化和現代化計劃的主要原則是，對具備競爭實力、盈利的企業，立即私有化，而像Endesa和REE這樣的特殊的、虧損的企業，要先改組，再私有化。

　　1988年，政府將其在Endesa的股份減少到75.6%，這是第一次Endesa的股份公開在紐約證券市場上交易，實現了部分私有化。1994年，Endesa股份開始第二次公開交易，政府再次減持，下降到66.89%。4年后，政府再度減持33%，至此，Endesa完成了其私有化的進程。

　　1994年，工社黨政府認識到了提高電力工業生產效率和降低電力成本的緊迫性，提出了一個《電力領域重建法》(LeydeOrdenacióndelSistemaElectricoNacional，簡稱LOSEN)。該法提出要建立一個“雙軌并行”的電力體系——在現存的垂直一體化電力系統之外，建立一個與其獨立的、平行的電力系統。在這個獨立系統中，發電側和用戶側都能夠進入輸配電網，自由簽訂供電合同。保供電服務依然由一體化系統提供。最重要的一個附加條款是，這個獨立系統不能造成一體化系統的電價增長。

　　LOSEN還提出，一體化系統中新的發電、輸電和配電資產都要通過公開招標決定。電力機構被要求開始進行發電和配電分離，這一點在后來的電力改革中繼承了下來。

　　LOSEN還有一個非常大的閃光點，那就是它要求建立一個獨立的咨詢和監管機構。這個機構承擔五個職責：向政府提供能源政策建議，提供公開招標報告，決定電力公司之間的利潤分成，在電力服務質量方面進行仲裁，以及通過給出建議在并購中的保護競爭。這可以看成是后來成立的獨立監管機構——國家電力系統委員會CNSE（ComisiónNacionaldelSistemaEléctrico）的雛形。

　　可惜的是，這個稍顯溫和的“雙軌并行”電力系統還沒來得及實現就被拋諸腦后了。1996年，更激進的方案隨即出臺，當年上臺執政的人民黨對電力系統改革有更加大膽的想法——與1996年12月歐盟的第一能源法案（指令96/92/EC）保持高度一致。

　　歐盟國家從20世紀80年代由英國發端開始進行市場化改革，至今形成了三個能源法案。歐盟范圍的電力市場化改革進程，自第一能源法案開啟。

　　第一能源法案有兩個關鍵詞：拆分和開放。拆分，即要求對垂直一體化（完全或部分）公司進行發、輸、配、售電業務的帳戶分離。開放，即對壟斷環節（輸配電），允許電網公司為單一購買者模式和TPA模式（即第三方準入，電網是第三方平臺，發電企業和

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