一、可再生能源配額制的概念

　　在世界范圍內(nèi)，可再生能源的推廣措施大致可以歸為兩類：可再生能源配額制度和上網(wǎng)電價補(bǔ)貼政策。

　　可再生能源配額制政策是一個國家或者一個地區(qū)的政府用法律的形式對可再生能源發(fā)電的市場份額做出的強(qiáng)制性的規(guī)定。可再生能源配額制的基本含意是，在地區(qū)電力建設(shè)中，可再生能源發(fā)電需保持或占有一定的比例，使與配額比例相當(dāng)?shù)目稍偕茉措娏靠稍诟鞯貐^(qū)（各電網(wǎng)）間交易，以解決地區(qū)間可再生能源資源的差異。可再生能源配額制的核心是以市場分配手段降低成本，實(shí)現(xiàn)更有效率的可再生能源發(fā)展模式。一個國家或地區(qū)可再生能源配額的制定，是建立在當(dāng)?shù)氐碾娏ο{能力和送出能力基礎(chǔ)上的。主要做法是以法律的形式規(guī)定在總電力供應(yīng)量中必須有規(guī)定比例的電力來自可再生能源。

　　二、建立可再生能源配額制的現(xiàn)實(shí)要求和意義

　　我國新能源的發(fā)展目前主要還是依靠政府政策扶持，缺乏市場機(jī)制的輔助，所以需要進(jìn)一步學(xué)習(xí)、吸收國外使用可再生能源配額制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國如果要建立可再生能源配額制，不能完全照搬國外模式，要結(jié)合我國的特殊國情，做出相應(yīng)的調(diào)整和改進(jìn)。這是由于和歐美國家相比，我國還缺乏成熟的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，政府政策的制定仍然不夠完善等原因所導(dǎo)致。

　　（一）建立可再生能源配額制的現(xiàn)實(shí)要求

　　目前，我國電廠發(fā)電主要還是采用煤炭等礦物燃料資源，造成生態(tài)系統(tǒng)破壞，環(huán)境污染嚴(yán)重，霧霾猖獗。中國已經(jīng)向國際社會做出節(jié)能減排的莊嚴(yán)承諾，以光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電為代表的可再生能源發(fā)電作為節(jié)能減排的重要手段受到政府重視，制定了相應(yīng)的扶持政策，加大了開發(fā)力度，中國的光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電總裝機(jī)量在2015年底均已達(dá)到全球第一。

　　但是，目前以光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電為代表的可再生能源及清潔能源的開發(fā)利用存在問題。以光伏發(fā)電為例，無序開發(fā)，路條滿天飛，盲目建設(shè)。建設(shè)中的大躍進(jìn)，使許多地區(qū)已大量出現(xiàn)建成的光伏電站項目不能及時上網(wǎng)，已并網(wǎng)的光伏電站存在著嚴(yán)重的棄光現(xiàn)象，損害了投資者的利益。有的地方政府制定政策，鼓勵先建先得，即光伏電站建成后才考慮審批是否給予備案指標(biāo)。即使給了備案指標(biāo)，也不能保證列入國家補(bǔ)貼名錄，而不能列入國家補(bǔ)貼名錄，就拿不到國家補(bǔ)貼，項目的收益率就無法保證。此外，列入了國家名錄，棄光限電的風(fēng)險時刻可能降臨到投資者頭上，使投資者的收益無法測算。

　　先建先得，雖然可以限制一些路條倒賣者和借機(jī)圈地的投機(jī)者，但客觀上鼓勵了盲目建設(shè)，加大了投資者的風(fēng)險。如果光伏、風(fēng)電等可再生能源項目建設(shè)后長期不能上網(wǎng)，或上網(wǎng)后不能進(jìn)入補(bǔ)貼名錄，會惡化當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境，不利社會穩(wěn)定，影響政府信譽(yù)。為此，需要政府科學(xué)決策，在當(dāng)?shù)貙?shí)行可再生能源配額制和政府對限電率的承諾。配額制將破解新能源消納難題，裝機(jī)量增加，棄光率下降，投資商利潤上升。配額制尤其利好分布式光伏。提升地方政府和電網(wǎng)企業(yè)積極性。

　　電力體制改革如今已是大勢所趨，相應(yīng)配套的政策正在陸續(xù)出臺，其中可再生能源配額制是重要的配套政策。在一個逐步開放的電力市場中,可再生能源將面臨浮動電價的火電競爭，以我國目前的財稅體制，需要有保護(hù)性政策來保障可再生能源的發(fā)展空間。大方向上，國家已經(jīng)宣布在2020年實(shí)現(xiàn)非化石能源占一次能源15%，2030年占到20%。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，需要有更多的可再生能源電力才能完成。

　　（二）建立可再生能源配額制的意義

　　建立可再生能源保障性收購長效機(jī)制，是保障投資商的收益、控制投資風(fēng)險的有效方式，可以保證可再生能源的優(yōu)先開發(fā)，減少可再生能源生產(chǎn)過程中的棄光、棄風(fēng)、棄電現(xiàn)象。

　　可再生能源配額制的建立，不僅有利于降低政府管理成本，更好地營造公平競爭的市場機(jī)制；也將更好地體現(xiàn)可再生能源電力的外部價值，為各類可再生能源發(fā)電提供了銷售渠道，降低了可再生能源發(fā)電的成本；并擴(kuò)大可再生能源電力規(guī)模，為電力用戶提供更多的綠色電力產(chǎn)品。我國應(yīng)結(jié)合國情，完善我國的可再生能源政策和管理理念，促進(jìn)可再生能源長期可持續(xù)發(fā)展。

　　三、建立可再生能源配額制的建議及措施

　　美國是第一個實(shí)行可再生能源配額制的國家，可再生能源配額制度在美國、英國、澳大利亞和日本等國家得到廣泛應(yīng)用，取得了積極的效果。我國近幾年也在積極討論推進(jìn)可再生能源配額制度，但一直沒有落地。

　　當(dāng)?shù)貙?shí)行可再生能源配額比例可以根據(jù)各地情況的不同分別制定。例如全國可再生能源平均比例可定為15%左右，有的地方可再生能源資源豐富且消納能力強(qiáng)，可以高一些，有些則可以低一些。根據(jù)可再生能源配額，結(jié)合電網(wǎng)的實(shí)際情況，對本地的光伏、風(fēng)電開發(fā)做出科學(xué)規(guī)劃，分步開發(fā)，就可以避免開發(fā)建設(shè)的無序競爭。另外，也可以保證地方政府備案審批的項目能列入國家補(bǔ)貼名錄，享受到國家電價補(bǔ)貼同時，各省市對本地區(qū)光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電的限電率做出承諾（例如不超過5%）。

　　地方政府對本地區(qū)光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電的限電率在充分調(diào)研規(guī)劃的基礎(chǔ)上做出限電率的承諾，并采用倒逼機(jī)制，政府對本地電力規(guī)劃、電網(wǎng)建設(shè)做出科學(xué)布局，實(shí)行合理的電改措施（例如售電側(cè)改革），并制定一旦突破限電率應(yīng)采取的措施。這樣，可以保證投資者利益，便于投資者科學(xué)決策，改善本地的投資環(huán)境，促進(jìn)可再生能源健康有序的發(fā)展。

　　（一）先試點(diǎn)，后推廣。

　　1、先選擇10-20個有代表性的典型省市進(jìn)行可再生能源配額制度的試點(diǎn)，時間二年。二年后在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)全面推廣。

　　2、建議試點(diǎn)的第一年全國可再生能源電力平均比例可定為15%左右，以后逐年擴(kuò)大可再生能源電力的占比。明確可再生能源保障性收購的責(zé)任主體（例如電網(wǎng)公司），并建立監(jiān)管及考核機(jī)制。

　　3、配額制考核辦法的出臺，要求發(fā)電企業(yè)承擔(dān)可再生能源發(fā)電義務(wù)，電網(wǎng)公司承擔(dān)購電義務(wù)，電力消費(fèi)者使用可再生能源發(fā)電義務(wù)。對于沒有完成或超出可再生能源并網(wǎng)比例的地方政府和電網(wǎng)主體，制度設(shè)計上要制定相應(yīng)的懲罰和激勵措施。要在法律和政策層面積極推進(jìn)可再生能源配額制的實(shí)施，使可再生能源配額制度早日落地。

　　4、同步推行與可再生能源配額制度配套的可再生能源證書制度。我國的可再生能源分布地和電力消費(fèi)能力存在著較大地區(qū)差異，可通過東部發(fā)電企業(yè)認(rèn)購可再生能源證書、西部可再生能源發(fā)電企業(yè)出售可再生能源證書的方式實(shí)現(xiàn)資源的互補(bǔ)，以促進(jìn)可再生能源電力發(fā)展。此外，可再生能源證書交易還可以降低發(fā)電成本，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，最終促進(jìn)可再生能源發(fā)展。

　　（二）與新電改相結(jié)合

　　1、在實(shí)施配額制的過程中，要結(jié)合并平衡行政手段和市場分配手段等。隨著電力市場改革的進(jìn)一步深入，需要對可再生能源電力進(jìn)行保證性收購，地方政府制定綠色電價保證制度，促進(jìn)售電端等競爭性環(huán)節(jié)的電價，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，在進(jìn)一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，按照管住中間、放開兩頭的體制構(gòu)架，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃，為配額制的建立和實(shí)施創(chuàng)造條件。

　　2、鼓勵采用上網(wǎng)電價作為限制性指標(biāo)競爭上網(wǎng)，促進(jìn)投資企業(yè)的降本增效，科技進(jìn)步提高企業(yè)競爭力。

　　（三）做好電力規(guī)劃及電力消納

　　1、為了保證配額制的有效執(zhí)行，需要各省市做好當(dāng)?shù)氐碾娏σ?guī)劃，有效消納可再生能源電力，對本地區(qū)光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電的限電率做出承諾（例如不超過5%）。要求采用倒逼機(jī)制，政府對本地電力規(guī)劃、電網(wǎng)建設(shè)就要做出科學(xué)的布局，配合電改制定一旦突破限電率應(yīng)采取的措施。

　　2、控制路條（備案指標(biāo)）的隨意審批，保證備案指標(biāo)的審批量與國家名錄指標(biāo)相匹配。對本地可再生能源的開發(fā)規(guī)模及開發(fā)比例做出科學(xué)布局，防止無序開發(fā)，盲目建設(shè)，確保可再生能源的開發(fā)有可靠的電力消納或外線送出。