新電改或將從售電側改革起步
來源：中國科學報 | 0評論 | 4934查看 | 2014-03-18 17:16:00
中國的電改并沒有從12年前設想的“電網拆分”“輸配分開”入手。在已經形成的初步電力體制改革方案中，從售電側的改革起步可能性較大，還包括引入民營資本介入售電側，通過試點推動大用戶直購電。
“改革”兩字出現頻率高達77次的2014年政府工作報告，再次傳達出中國政府在今后相當長的時間內深化改革的決心。
而從2002年便開啟改革的電力行業，當仁不讓地成為兩會期間被各界關注的改革重點區域。長期被詬病的電力體制不僅面臨著“必改”的局面，更或將成為探索混合所有制的“開路先鋒”。
但從售電側入手的改革方案，并沒有獲得外界的一致肯定與認可。那么，選擇售電的改革，究竟是妥協，還是腳踏現實的路徑？
緣何“調轉槍口”
中國的電力體制改革究竟怎么改？
出乎不少人的意料，中國的電改并沒有從12年前設想的“電網拆分”“輸配分開”入手。據國家發展改革委電力市場改革研究專家組成員、華北電力大學能源與電力經濟咨詢中心主任曾鳴透露，在已經形成的初步電力體制改革方案中，從售電側的改革起步可能性較大，還包括引入民營資本介入售電側，通過試點推動大用戶直購電。
發電側交易競價、輸配電分離、售電側開放是電力體制改革的三個重要方面。我國電力體制改革啟動于2002年，之前一直試圖從上游開始推動。因此，從下游售電入手“調轉槍口”的做法自披露后便立刻遭到不少質疑。
我國電力市場研究專家、湖南大學電氣與信息工程學院教授姚建剛對《中國科學報》記者表示，發電交易競價上網遇到了既得利益者們的極大阻力。“我國2002年電力體制改革的初衷是很好的，但到現在已近乎夭折。”
有業內人士指出，由于政府暫時無法撼動壟斷電網這一“龐然大物”，只有無奈選擇從售電測入手，這是“妥協”的結果。
但是，受國家發展改革委、能源局等委托牽頭電力體制市場化研究課題的曾鳴顯然不這么認為。
“這種說法不知是按照什么標準判斷的？我對此并不認同。”曾鳴對《中國科學報》記者說。
他指出，從各國經驗看，不少國家的電力體制改革均從售電側改革入手，而且這也是最切合我國電力行業現狀的辦法。
姚建剛也認為：“在發電側交易競價、輸配分離推行極端困難的條件下，政府先從售電側放開入手，不失為一種可試探的方法。”
輸配分離尚未成熟
如今，中國電力體制售電側改革方案已經箭在弦上。那么，各界更為關注的“輸配分離”又將何時啟動？
曾鳴表示，輸配分離并沒有出現在這一輪的電改研究方案中。
事實上，中國已啟動12年的電改并未給實施輸配分離創造成熟的環境，從而導致最為核心的電價始終無法走上真正的市場化定價的道路。
姚建剛指出，我國在發電側尚未實行真正的發電競價交易上網，資源配置效率亟待提高，發電側沒有真正競價交易，談輸配分離為時過早。“如果國家強力推行輸電網或交易與調度中心獨立，遇到的阻力會很大。”
同時，由于我國輸電網與配電網由電網公司壟斷，產權關系一時也難以分割明晰。
不過姚建剛也指出，如果不實行輸配分離，則難以提高輸配電服務水平并降低輸配電成本，難以形成真正的“電價改革”。因此，輸配分離是遲早要實行的。
值得欣慰的是，政府即將引入民營資本進入售電側。在姚建剛看來，這不僅可嘗試市場化改革，而且是探索風險小，同時又能打破國家獨營壟斷弊端的方法，并有望逐步向輸配分開過渡。
姚建剛表示：“建議政府在輸配電難以分開的現實條件下，將電力調度中心暫留電網公司，先將電力交易中心從電網公司獨立出來，以先進的核心技術確保發電交易競價的高效和可靠，再結合售電側放開。”
賺錢還是慈善
從售電側入手的電力體制改革，在當前政府推動混合所有制改革的努力下，即將引入民營資本已是板上釘釘。
“民資進入售電側符合當前國企啟動混合所有制改革的大趨勢。”曾鳴說。
相關專家指出，民營資本進入售電側后，將形成多元化售電市場，同時，政府還將通過試點推動大用戶直購電。
姚建剛告訴記者：“在售電側引入競爭，原本就是國網公司提出的建議。”
在姚建剛看來，政府順應國網建議在售電側引入民營資本和大用戶直購電，進行電力市場改革的嘗試，的確表明其在電力行業引入市場機制的決心。
但不能忽略的是，作為關系民生的重要行業，“普遍服務”是電力在公用事業屬性方面的重要體現之一。
“普遍服務就是不能因電價高就提供好的服務，電價低就拒絕為用戶服務。普遍服務是我國電力企業履行社會責任的基本義務。”曾鳴說。
“民資進入售電領域后究竟是賺錢還是做慈善？這是民資自己需要好好考慮的問題。”曾鳴一針見血地指出。
顯而易見，指望民資做慈善是不可能的，賺錢才是其愿意投資的原始推動力。
同時可以預見，一些并不賺錢的領域，如農業用電銷售對民資幾乎沒有吸引力。相反，工業與商業用電等將成為民資爭搶的“香餑餑”。
“不能將所有賺錢的都交給民資，而將不賺錢甚至虧損的交給國企，這樣也無法形成健康良性的市場競爭環境。”曾鳴說。
因此，讓民資以何種方式進入是政府需要仔細思量與規劃的問題。
鼓勵國資、民資成立獨立的售電公司，或成立統一的售電公司以吸引民資參股，成為目前業內認為可能性較大的兩種方案。
姚建剛還表示：“民營資本進入售電側及開啟大用戶直購電后，會給售電市場帶來一些活力。但這必須靠強有力的市場規則和技術保障來實現。”
他進一步指出，如果僅靠簡單的行政手段，在電網由電網公司壟斷、輸配電成本未降低、發電未實現真正的交易競價條件下，開放售電競爭反而有可能推高售電價格，使廣大用戶與人民群眾利益受損。
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電力體制改革大事記
1978年十一屆三中全會以后，中國的電力工業體制進入了改革探索時期。在此期間中央電力管理部門經過四次變更，即第二次分別成立電力工業部和水利電力部，成立能源部，第三次成立電力工業部。這一時期的電力改革朝著國務院提出的“政企分開，省為實體，聯合電網，統一調度，集資辦電”的電力體制改革原則進行。
1979年2月，國務院撤銷水利電力部，成立電力工業部和水利部，這是我國第二次成立電力工業部。
1982年3月，再次將水利、電力兩部合并成立水利電力部。
1988年5月，撤銷水利電力部，把電力工業管理工作并入新成立的能源部，能源部承擔電力行政和企業管理職能。
1993年3月，撤消能源部，第三次成立電力工業部。國務院批準的文件明確要求支持辦好五大電力集團，各電管局和省電力局仍維持現行體制，所以在電力工業部時期，電力工業體制改革沒有顯著的變化。
1998年，撤銷電力部，將電力工業的政府職能劃歸國家經貿委。國家電力公司承接了原電力部下屬的五大區域集團公司、七個省公司和華能、葛洲壩兩個直屬集團。
2002年4月12日，國務院下發《電力體制改革方案》（國發[2002]5號文件），被視為電力體制改革開端的標志。新方案的三個核心部分是：實施廠網分開，競價上網，重組發電和電網企業，從縱橫雙向徹底拆分國家電力公司。
2002年12月，國家電力公司按“廠網分開”原則組建了兩大電網公司、五大發電集團和四大
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