總量控制制度作為控制碳排放的一項重要措施，在國外應對氣候變化立法中占有重要地位。歐盟在2003/87/EC指令和2009/29/EC指令的基礎上，針對碳交易形成了一套完善的法律體系。2011年以來，我國碳交易試點地區相繼出臺了地方性法律規范，涉及總量控制與配額交易制度，但各地認識不盡相同，如果能夠在國家層面，從法律上對地方政府的實踐探索加以規范，有助于推動我國碳交易市場的健康、有序發展。

　　本文通過剖析碳排放權交易試點省市的具體做法，借鑒國外總量控制與配額交易的立法原則、基本法律制度、具體制度設計及監管機制等，重點分析了碳排放權的界定、總量控制制度的管理體系、總量目標設置、配額分配、調控機制、監督機制、法律責任、事后評估等問題，最后針對我國開展碳排放總量控制工作提出對策建議。

　　碳排放權的界定

　　碳排放問題的根源在于權利界定不清，目前我國的法律制度尚未對此進行明確界定。碳排放權交易試點省份頒布的《碳排放交易管理辦法》，只有廣東省對“碳排放權”進行了初步界定。碳排放權界定難的原因在于：首先，由于我國的法律制度尚未界定碳排放權，使得地方實踐缺乏依據；其次，碳排放權的權利屬性比較復雜，其私權屬性和公權屬性對碳交易規則的設計影響較大，地方難以抉擇；再次，碳交易試點省市都提出要搞總量控制與配額交易，但結合實施細則我們不難發現，地方政府對于總量控制與配額交易，以及核證減排量交易概念認知存在混淆，有必要在國家層面對碳排放權進行明確界定，統一認識，以避免碳交易試點陷入誤區。

　　本文認為，碳排放權的界定應解決三個問題：第一，碳排放的權利屬于誰？應該分配給誰？這是進行配額分配的前提條件，是屬于公共資源，還是屬于現有排放企業，是否包括新進入企業，這些都需要明確界定。第二，需要明確碳排放權的類型，排放權是來自于配額分配，還是核證減排量？第三，關于碳排放的存量和增量權利是否等同？是采取“老人老辦法，新人新辦法”區別對待，還是對已有企業和新進入企業采取統一標準，亦需要通過立法加以明確。

　　總量控制制度的管理體系

　　控制碳排放是一項全新的工作，需要一定的組織體系、制度基礎開展相關工作。通過立法確定總量控制的法律地位，在國家層面建立碳排放管理體系，十分必要。從國外經驗來看，通過立法形式明確管理機構與管理主體，引入第三方機構管理。澳大利亞新南威爾士和美國加州都用立法的形式明確規定了監管主體，并且都是以一個機構為主導，協調管理全部范圍內的碳排放權交易。這種方法在排放控制的初期推廣具有很大的促進作用，有利于減少行政部門間的沖突，提高了行政效率。歐盟排放交易體系建立了獨立的歐盟中央管理處（The EU Central Administrator）對歐盟成員各國的國家配額計劃進行審批，并運用歐盟獨立交易系統（Community Independent Transaction Log）對二氧化碳交易進行監測和管理，對系統運作成效進行評估。

　　管理模式選擇。在管理模式上，歐盟碳排放交易機制采取了集中和分權相統一的管理模式。EU-ETS覆蓋27個主權國家，經濟水平、政治體制和產業結構等方面差異較大，很難完全統一，于是歐盟碳排放權交易機制并沒有直接指定成員國的排放權監管機構, 而是僅對監管機構的權利義務職責做了原則性的規定, 成員國可以享有一定靈活性的自主權，根據本國國情設計監管機制。完善的協調機制是集中與分權相結合的管理模式運行順暢的保障。歐盟委員會通過發布多項關于排放交易的指令，為歐盟碳排放權交易機制奠定了法律基礎，確定了各成員國實施排放交易時應當遵循的共同標準。美國實行分散式管理。美國因為沒有統一的全國碳交易市場，也就沒有設置相關的聯邦管理機構，由各個區域碳排放組織或者地方政府自行設置機構管理碳排放交易。

　　我國碳排放交易試點省市均明確當地發展和改革委是碳交易的主管部門。由于碳交易的專業性較強，政府缺乏相應的專業知識，為防止政府失靈，引入第三方監管機構十分必要，對配額分配、企業排放量進行監測，保證政策的公平、公正。從法理上說，自己監督自己往往是不利的，因而必須設置外部監督。在我國的法律體系中，由第三方機構對法律行為進行監督的立法體例比較常見，因而建議我國引入第三方監督機構對碳排放總量控制相關工作進行監督。

　　總量目標設置

　　管制氣體種類。從國外經驗來看，對哪些氣體排放具備監測能力是選擇其是否作為管制對象的重要因素。2003年歐盟排放交易指令規定,EU-ETS 在第一階段調控的溫室氣體種類只限于二氧化碳, 這取決于歐盟當時的排放情況和監測能力。但在技術成熟的前提下，如果將更多種類的溫室氣體納入管控范圍，可以進一步降低減排成本。如美國RGGI、加州碳排放交易體系，交易氣體種類則涵蓋了《京都議定書》規定的六種溫室氣體。

　　當前，試點省市都選擇了二氧化碳作為管理控制氣體，而未涉及其他溫室氣體。在國家層面，應當在考慮排放監測能力的基礎上，明確我國應該管制的溫室氣體種類，以引導地方開展相關工作。

　　總量目標設置。總量控制目標的形式，主要有兩類：（1）絕對量目標。面臨的最大問題是總量目標應該允許多大的靈活性。（2）相對量目標。包括每單位產出，部門交易量，組合標準，如可再生能源份額，可再生能源證書等。

　　深圳提出建立“可調整的”總量控制體系，其實質仍屬于相對量目標。雖然目前各試點省市總量設定的方法并不完全相同，但是大致的思路都是，結合各地能源消費總量目標、碳強度減排目標、GDP增速這三方面的參數設定。試點省市對碳抵消都做了規定，差別在于允許的抵消比例有所不同：深圳市和廣東為10%，上海允許5%。嚴格的碳抵消規定有利于實現總量控制目標，特別是減少本地的排放。

　　涵蓋行業。歐盟碳排放交易涉及行業較廣泛，第一階段就包含了能源業、耗能 20MW 以上的煉油、水泥、鋼鐵、陶瓷、玻璃以及造紙等行業，到第二階段調控范圍擴大到交通、化學、鋁等行業，最近又嘗試將航空業納入管制范圍。涉及行業越廣，減排效果越好，而且市場越大，交易的成本越低，碳價格也會越穩定。美國的強制碳交易制度則比較保守，多集中在電力產業，如加州碳排放交易體系和RGGI。

　　試點省市總量控制的涵蓋范圍均有所不同，與當地的產業結構有明顯關聯。深圳將工業、建筑以及交通業納入強制減排范圍，上海納入了包括鋼鐵、石化、化工等在內的工業以及航空、機場、鐵路、賓館、金融等行業在內的非工業。廣東則主要以水泥、鋼鐵、陶瓷、石化等高能耗、高排放行業為主。

　　由于各省市的具體情況和減排目標各有不同，所以，在國家層面很難對總量控制范圍和目標設置做出統一安排，但需要地方將總量目標制定的過程公開。為建設國內統一的碳交易市場，應通過立法規定國家核證自愿減排量的統一標準。

　　配額分配

　　分配的目標是保證碳排放權初始分配的公平性。理論上，配額分配應堅持以下基本原則：（1）必須保持對減排的激勵，包括對早期行動的激勵；（2）不能對尋租活動或其他削弱體系的活動提供持續激勵；（3）對于企業和政府來說成本最小化，促進市場效率；（4）因地制宜，結合當地的能源結構與排放特征設計合理的配額分配方式。

　　分配方式。不同的配額分配方法，會產生不同的經濟影響和政策效果。免費分配，容易獲得企業支持，政治上具可行性，但有悖于公平性。歐盟初始分配都采用無償的方式，歐盟排放權交易機制指令規定：在第一階段，至少 95%的配額要無償發放；第二階段，至少90%的配額要無償發放。對企業而言，碳排放權的無償分配實質上是一種變相補貼，政府的權力資源易產生權力尋租。其次，無償分