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我國碳交易發展面臨的法律挑戰

來源：北京環境交易所 | 0評論 | 4623查看 | 2015-08-25 10:11:00

　　推行碳排放權交易是我國應對氣候變化促進低碳發展的一項重要舉措。當前我國碳排放權交易法律體系尚未健全和統一，存在著諸如碳排放權交易管理體系立法效力等級不高、碳排放權以及碳排放權交易主體的合法性問題、碳排放配額初始分配不公平、碳排放權交易監管體制不暢等問題，下文將逐一展開來說明。

1．碳排放權交易管理體系立法效力等級不高

目前我國關于碳排放權交易的規范性文件除了中央的部門規章——2014年國務院發展和改革委員會頒布的《碳排放權交易管理暫行辦法》以外，主要是地方性政府規章和相關政策性文件。

　　上海市、廣東省、湖北省規定的都是地方政府規章，而天津市、重慶市只有規范性文件，屬于地方性法規的只有：2012年10月深圳市人大常委會制定的《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》和2013年12月北京市人大常委會制定的《關于北京市在嚴格控制碳排放總量前提下開展碳排放權交易試點工作的決定》。除此之外，政策在碳交易發展中起著重要的支持作用，主要集中在涉及碳交易的申報流程、稅收優惠、上網電價等方面的政策。

　　從我國目前碳排放權交易的制度體系看，其立法效力等級明顯不高。首先，政策數量遠多于法。其次，政府規章數量多于地方性法規，而地方性法規的效力比政府規章高。

　　2．碳排放權以及碳排放權交易主體的合法性問題

首先，碳排放權的法律確權問題。碳排放權交易的標的是企業節余的碳排放配額，如果沒有這種節余的碳排放配額，碳排放權交易就會成為無米之炊。但是目前我國并沒有法律確認這種節余的碳排放配額，也沒有從法律上確立企業對于其通過減排而節余的碳排放配額擁有所有權、使用權、收益權和處分權，如《水法》、《大氣污染防治法》等中都沒有直接規定關于碳排放權以及排放權取得的法律條文。

其次，碳排放權交易各方主體的創設、準入的法律條件問題。從國際碳交易實踐來看，碳排放權的買家身份復雜得多，主要有： “合規”產業部門買家；政府參與的采購基金和托管基金；商業化運作的基金；銀行類買家；其他類買家，包括個人、基金會等以緩和全球氣候變暖為目的的非商業性組織。這些買家購買排放配額的目的不一定是供自己超額排放使用，隨時都可以從買家轉換為賣家，進而產生影響交易正常秩序的可能。

因此，筆者認為，法律應對碳排放權的購買者尤其是對專門進行碳排放權交易的各類專項基金和碳基金，以及專項從事減排額開發、采購、交易、經濟業務的投資代理機構，設置一定條件，通過市場準入法律制度調控碳排放權交易的買方和賣方，維護正常的碳排放權交易秩序。

3．碳排放配額初始分配不公平

國務院發改委頒布的《碳排放權交易管理暫行辦法》第9條對碳排放配額初始分配的方式進行了原則性規定，即排放配額分配在初期以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例。在國家發展和改革委員會批準建立的7個碳排放交易試點實行的碳排放配額初始分配方式也是以無償分配為主，有償分配為輔的方式。但是這種分配方式會產生明顯不公平現象：

首先，在污染企業與節能減排企業之間產生不公平。無償分配的標準大致可分為兩種：一是政府在總量控制前提下，依據企業歷史產出或排放水平直接進行分配；另一是依據企業現實的產出或排放水平來進行分配。比如《廣東省碳排放配額管理實施細則（試行）》中規定綜合考慮排放企業歷史碳排放量和行業基準水平，合理分配配額。歷史或現時的碳排放水平是企業生產和歷史的產物，這實際上是鼓勵了現時排放，對于已經通過技術改造進行節能減排的企業等于是一種懲罰。

其次，在新舊企業之間產生不公平。無償分配給原有的排污企業，而新企業試圖進入同一生產領域則必須出資購買指標或者安裝更嚴格的治理裝置，這造成了原始取得和轉讓取得之間的巨大差別，實質上是對新企業設置了進入障礙。

　　 4．碳排放權交易監管體制不暢

在碳排放權交易過程中，政府的任務之一是制定富有效率的交易程序和規范，對各類交易主體和服務主體的行為進行嚴格監管，以增加碳排放交易的透明度，提高交易主體的履約率，從而提高碳排放交易的效率。

然而，實踐證明碳排放權交易監管體制不暢。從碳排放權交易試點省（市）可以看到，碳排放權交易管理是由發改委牽頭安排。而作為重要的碳排放規制對象和碳排放權交易主體——工業企業一直由工業和信息化部管理，企業能耗數據大多在各地經濟和信息化工作委員會。負責牽頭碳排放權交易試點工作的發改委未必能便利地獲取重點用能企業的能耗數據。

此外，隨著碳排放權交易的發展，交通運輸領域也會納入交易范圍，其行政主管部門自然也會成為監管體制的組成部分，交易所和交易平臺的管理還會涉及證監會和證監局等部門。碳排放權交易管理體制不明晰，將直接導致信息獲取障礙和管理的低效率，從而影響碳排放權交易在成本控制和減排量等方面的有效性。

5．各地自行立法制章造成碳交易市場的人為分割

盡管北京環境交易所、上海環境能源交易所等交易所的成立為我國應對氣候變化奠定了堅實的市場基礎，但是，各地自行立法制章造成碳交易市場的人為分割，比如由各地自行確定溫室氣體種類，納入碳交易行業、納入門檻勢必導致無法形成統一的全國碳交易市場。

其實，碳排放權交易的本質是通過市場化的手段推動企業節能減排。各地激進推行碳排放權交易，能調動節能減排的積極性，卻很容易形成地方保護主義和地區壟斷，無償配給的碳排放額度還可能成為政府對企業的變相補貼。過度分散和獨立的交易機構反而會對交易市場的運行起到反作用。跨省或者區域還會受限于各地經濟結構模式、計量辦法、交易規則等因素，難以形成一定規模的交易量和提高交易效率。

　　也正因為此，國家發改委也曾明確反對我國各地方政府分別設置碳交易場所。2015年2月4日中國碳排放交易高層論壇上，國家發改委氣候司國內政策和履約處處長蔣兆理表示，我國將在2016年啟動全國碳市場。全國碳交易市場初步將納入5+1個行業(電力、冶金、有色、建材、化工和航空服務業)的年排放量在2.6萬噸以上的企業，碳排放交易量可能涉及30億～40億噸。2019年以后，我國將啟動碳市場的“高速運轉模式”，使碳市場承擔溫室氣體減排的最核心的作用。可見，建立全國統一的碳排放權交易市場勢在必行，從法律上根除人為分割碳排放權交易市場的現象也是必然。

6．對超額碳排放處罰強度偏弱

我國碳排放權交易市場采用的是總量+交易機制（Capand trade），即政府設定配額總量，發放給企業后讓其自由交易。碳排放權交易市場也是一個強制市場，納入企業必須遵守排放限制的要求，否則將被處以各類懲罰措施。

對于碳實際排放量超過碳排放配額情況，試點省市一般采取罰款+責任不可免除的懲罰機制。比如湖北省對差額部分按照當年碳排放配額市場均價予以1倍以上3倍以下但最高不超過15萬元罰款，并在下一年度分配的配額中予以雙倍扣除；廣東省在下一年度配額中扣除未足額清繳部分2倍配額，并處5萬元罰款。但也有省市對碳實際排放量超過碳排放配額情況只處以罰款，如北京、上海、重慶。此外還有其他約束機制，主要表現在對企業信用信息記錄、不得享受融資支持和財政支持優惠政策等方面，但這些約束并不具有法律效力。

研究表明，對違法行為的處罰強度與對重復違法行為和潛在違法行為的威懾作用成正比關系。正如美國當代著名哲學家桑德爾（Sandel）教授指出：“對于掠奪環境而采取的罰款和費用之間的區別不應被輕易放棄。”同樣，對于超額碳排放行為的處罰方式也應該根據違法主體的動機、違法行為方式、程度、后果等來設置處罰方式。我國當前對超額碳排放行為主要采用罰款這種行政責任方式，處罰形式單一，而設定碳排放權

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