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電改再評估

發布者：鄭新業 | 來源：南方能源觀察 | 0評論 | 5164查看 | 2015-02-08 21:41:00

　　評估各種電改提議，很難找到一個打破“不可能三角”的改革方案。在當今階段，是否能先選擇三角形中的能源供應和污染治理？

評估電改的標準和角度

　　電這一商品的影響和其在實際生活中的重要性并不相稱，電的生產、消費和價格的任何風吹草動都會引發熱烈討論。他國如此，中國更甚。和眾多的政策辯論不同，關于電的爭論常常顯得非常詭異——要么截然對立，要么雞同鴨講。前者表現在電力行業是天使還是魔鬼、電網拆與不拆、調度中心是否獨立、輸配是否分開等；后者體現在輸配分開與競價上網、環境稅與交叉補貼、拆分電網打破壟斷與大用戶直接交易等。

　　詭異的背后反映了電這一商品的特殊性。技術上需要實時平衡，生產組織上部分有自然壟斷性質，發電過程會有污染并釋放二氧化碳。電還是生活必需品，因此又多了生活保障的考慮。

　　因此，討論電力，既需要效率的角度，也需要公平的角度；既要讓市場起作用，在市場失靈的部分還得讓政策發揮作用，防止政策失靈。由是觀之，決策者其實處于較為困難的境地。首先，他們需要識別出改革的對象和潛在好處所在，并建立改革措施和后果之間的因果關系，同時評估需要付出代價的大小，進而評估改革紅利的大小。其次，當改革措施相互沖突的時候如何權衡？優先序為何？第三，改革的紅利如何分配？改革的損失如何彌補？有無配套措施把紅利和改革成本掛鉤，以降低改革的阻力？從這一角度評估各種電改提議，并據此預估改革后果，應該說有一定的價值。

　　一般來說，評價電力績效有以下三個方面：第一，確保有電用，滿足全社會對電力的需求。第二，電力生產過程中產生的污染水平可以接受。第三，電價對企業和居民的影響不能太大。

　　考慮到發電過程有外部性，電力傳輸過程有自然壟斷特征，政府對電價的糾正和對電網企業的監管是否有效也是電力體系評價的重要內容。

　　另外，由于電力是重要的投入品，在中國的政策背景下，電力行業的績效也要考慮是否和其他政策目標沖突。

　　基于上述討論，我們首先對現行電力產業的績效做簡單評估，然后討論有關提議是否解決問題，最后，給出我們的建議。

現行電力體制表現如何

　　上述電力部門的三重任務初看起來并不重，事實上并非如此，也許單個任務完成不是十分困難，但要同時完成三件事情就非常艱難，甚至存在某種程度上的“不可能三角”。

　　第一點，確保電力供給，讓企業和居民有電用。辦法可以是不斷投資建煤礦、建電廠、建輸配線路。第二點，減少污染可以通過提高非化石能源比重來實現，也可以通過建設大機組、減少煤炭使用、使用脫硫脫硝及減少二氧化碳排放的技術來降低二氧化硫等本地污染物和二氧化碳的排放。第三點，減少電價沖擊也可以實現。辦法就是盡量使用低成本的煤炭和技術，不額外投資減少污染需要的設備和技術，并通過發電市場充分競爭和自然壟斷部分政府嚴格管制來確保電力價格反映成本。

　　三者中的兩點要同時實現也不難，例如，“確保電力供給”和“減少污染”是可以做到的。辦法之一就是使用成本較高但污染較少的新能源，輔之以煤電使用脫硫脫硝和二氧化碳減排措施。類似地，“減少污染”和“減少電價沖擊”也可以兼顧，辦法是只使用清潔且成本低的能源。“確保電力供給”和“減少電價沖擊”要同時實現更容易，通過發展成本低的火電就可以做到。

　　不過，要同時實現三個目標就比較困難，很難找到一種電源結構和體制來確保“既有電用，又沒有污染，還便宜”這三個目標同時實現，因而我們說存在“不可能三角”。

　　談論改革，總是因為有某個方面做得不好。因此，評估改革提議，我們首先需要對現存的電力產業做個評判。本文的主要角度就是依據上述三個目標，同時考慮中國特定的政策取向。

　　首先，在滿足電力供給，滿足全社會用電需要方面，中國的電力產業做得不錯。中國的全社會用電量從1991年的0.7萬億千瓦時增長到了2014年的5.5萬億千瓦時，這期間，全社會用電量以9.6%的速度增長，有12個年份的增長率超過了10%，有兩個年份的增長率都超過了15%。

　　由于電力既是經濟和社會發展的基本投入品，也是人們生活的必需品，電力的高速增長是經濟增長和人民生活改善的前提。確保電力供給這一成就對社會的貢獻無論如何都不應該被低估。應該說，這是個了不起的成就，應該給電力行業點個贊，電力行業的人們也應該為此感到自豪。

　　其次，污染排放方面，電力行業問題較大。在以火電為主的供給側，火力發電煤耗縱向比較有一定的改善，但橫向比較，仍然有很大的差距。火電企業在污染排放上一直被很多人詬病，其節能減排的潛力未被挖掘的問題同樣被人們所議論。伴隨電力供給高速增長的同時，電力行業的污染和排放問題也越來越嚴重。許多人把霧霾天的數量增加和PM2.5問題的嚴重程度，以及中國二氧化碳排放快速增長直接和火電規模擴張相聯系。本地污染問題和二氧化碳排放帶來的全球壓力是當今電力產業面臨的最為嚴重的問題。

　　價格問題則較為復雜。其復雜性體現在以下幾個方面：一方面，我們可以說中國電力產業在價格上表現優異，體現在價格水平較低、電價占家庭支出比重較低。另一方面，也可以說價格上表現較差，原因在于價格并沒有反映發電過程中污染所造成的損失，輸配電環節的成本有高估問題。另外，還存在一個很難評價的政策安排：終端電價的交叉補貼。

　　電價表現優異體現在以下幾個方面：第一，居民電價在國際上處于較低水平。比較發現，中國居民用電價格與國際水平相比較低。在IEA統計的國家和地區中，除哈薩克斯坦的居民用電價格略低于中國外，其余國家均高于中國。2010年，中國全年平均居民用電價格為0.526元，僅為OECD國家平均值的一半，為歐洲OECD國家平均值的1/3。丹麥為居民用電價格最高的國家，每度電的價格為2.346元，接近中國居民用電價格的5倍。

　　第二，名義電價上漲不多，實際價格甚至有一定程度的下降。自2002年至2010年這8年間，中國平均居民用電價格的年增長速度僅為1.66%；與此相比，OECD國家平均年增長率為2.75%，歐洲OECD國家平均年增長率為5.28%。如果排除物價水平變動的因素，中國自2000年以來，最大的一次居民用電價格增幅僅為2.6分/度（2006年），多數年份居民用電價格不變或僅上漲0.06-0.2分/度。如果考慮物價水平的上漲因素，則2004-2008年，中國居民實際用電價格持續下降，2000-2009年的實際居民用電價格漲幅僅為1.8%，平均年增長0.2%。

　　第三，中國電力消費支出所占比重較低。2011年城市居民電費占消費支出的比重，全國平均是2.53%，比重最低的是新疆，最高的是貴州（3.63%）。

　　依據世界銀行的數據，我們發現，電力消費占比最低的為肯尼亞，城鎮家庭電力消費僅占全年消費總額的0.7%；烏干達次之，為1.1%；孟加拉為2.2%。而柬埔寨與中國相當，泰國、印度、肯尼亞、越南等都高于中國。其中巴基斯坦城鎮家庭電力消費占比約為4.8%，高于中國70%。

　　評價電價高低時，我們想明確指出的是，價格本身的國際比較和占家庭消費比重的高低沒有太大意義。由于各個國家資源稟賦不一樣，富裕國家可能電價不高，發展中國家可能由于成本高而被迫支付較高的電價。因此評價電價的高低需要看價格是否反映了電力生產的全部成本。從這個角度看，中國的電力價格在兩個方面偏離了成本。盡管在發電側存在眾多的企業，電力市場存在競爭，但由于政府沒有對發電過程中產生的污染排放征稅，污染排放的成本并沒有進入電價，因而電價低于其實際耗費的資源。在輸配電環節，由于電網的壟斷經營，過度投資、X-非效率，以及價值向上下游轉移等問題或大或小存在，綜合現有的研究成果看，把發電側的污染成本加上，把輸配環節的“水分”擠出去后，電價還是應該比現行的高。

　　由于中國民眾和政府認為用電是基本公共服務，是生活的必需品，因而在制度上建立了工商業補貼居民、城鄉同價，以及電網企業承擔電力普遍服務的功能。一般而言，工業用電電壓等級較高，用電量大，供電成本較低，而居民的用電供給成本較高。相對于農村居民，城市居民的用電規模性明顯，運輸線路較短，因而供電成本較低

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