電改重啟
來源：能源雜志 | 0評論 | 5478查看 | 2014-11-05 19:32:00
延宕了12年的電力體制改革（下稱“電改”）啟動消息再次在電力行業內傳開。
2014年伊始，電改的推進開始逐步發力。年初，國家能源局公布《2014年能源工作指導意見》，其中明確提出將“推動盡快出臺進一步深化電力體制改革的意見，積極推進電能直接交易和售電側改革，推進輸配電價改革，提出單獨核定輸配電價的實施方案”，透露了此輪電改方案的基本方向和核心內容。
6月13日，習近平主持召開中央財經領導小組第六次會議，在會上明確提出積極推進能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案。
次月，電力體制改革征求意見稿進入密集討論階段。在連續不斷的政策指向背后，新電改總體方案呼之欲出。
10月28日，國家發改委組織召開電力體制改革方案專家研討會，開始新一輪征求意見。據與會專家透露，此輪征求意見與之前變化不大，但方案仍未有最終定論。
12年前也就是2002年國務院出臺《電力體制改革方案》（簡稱“5號文件”），國家電力公司拆分，成立兩大電網公司，五大發電集團和四個輔業公司。彼時，我國的電力格局基本形成。
根據5號文件，電改按照“政企分開、廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”步驟推進。2002年電改，基本完成了政企分開以及廠網分開。2011年，中能建以及中電建的成立標志著“主輔分離”落地。而在此前的近十年間，電力改革推進緩慢。至今，并沒有達到5號文設計的目標，“輸配分開”和“競價上網”兩項內容仍沒有實質性進展。
此輪改革重提，是否繼續完成5號文目標？抑或拆分電網將電網中核心環節調度以及交易中心獨立出來？在如何深化電力改革的問題上出現了許多不同的聲音。關于電改方案的討論呈現出不同版本，而在爭論的背后，是對下一步電改共同的疑惑和迷思。
僵局
毫無疑問，2002年電力改革打破了行政色彩濃厚的國家電力公司集發電、輸電、配電、售電為一體，高度集中的體制。特別是廠網分開實施后，發電環節形成了中央及地方、民營以及外資辦電的競爭格局。
而彼時的現實是——電力緊缺。發電環節放開，參與者的增加，緩解了我國長期缺電的現狀。據統計，現在全國每年投產電力裝機一億千瓦左右，用戶向電力部門交用電權費用的現象也成為歷史，中國徹底擺脫了缺電的局面。與此同時，由于發電環節實現充分競爭，電力建設成本也在不斷下降，據統計，火電工程造價平均降低了一半；為了增加效益，電力企業管理水平明顯提升，由粗放型管理向集約型管理過渡。
以上這些都是廠網分開后取得的顯著成果。“電力體制實行廠網分開的改革，形成了多個發電競爭實體的結果。企業主動降低建設成本沒有靠政府的行政干預和強制命令，即使有干預和行政命令的話可能也起不了多大的作用。各個發電競爭實體在激烈的市場競爭中，都有做大、做強的愿望，企業的內在動力被激發出來。發電企業之間相互競爭比較，誰都不甘落后或不敢落后，想方設法不能落后。”中國國電集團國電山東電力有限公司黨組書記畢可利總結道。
除了是發電企業管理人員，畢可利還有另外一個身份。從2005年起，他開始擔任第四屆中國電力企業聯合會火電分會會長，見證了“廠網分開”進程。
而令他頗為失望的是，自2002年改革后，電力改革幾乎沒有實質性進展。“隨著時間的推移，因電力體制改革不徹底而顯現的問題越來越多，更多的人越來越看清楚電力體制改革應該走的正確道路，而十年電力體制改革停滯不前，甚至在倒退。”
更有一些學者稱之為“電力改革頂層設計一直在艱難推進”。而由于改革的不徹底，電力行業積蓄的一些問題也隨著電力形勢變化愈加突出。其中，區域電力市場建設失敗，電價改革停滯不前等，也讓前進中的電改遭遇重挫。
國務院研究室副司長范必曾撰文指出：“電力體制改革只是取得了階段性進展，5號文件確定的一些重要改革任務尚未落實，如輸配分開沒有實行，區域電力市場建設受阻，電價改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。”
伴隨著陷入僵局中的電力體制改革的是電力行業新矛盾層出不窮。由于能源價格改革的不同步，煤炭價格不斷提高，全國火電企業普遍出現了巨額虧損。電網公司的強大，令其在和發電企業對話中掌握較高的話語權，發電企業快速的電源投資建設遭遇了電網建設滯后現實，特別是省級及以下輸配電網和電源送出工程建設嚴重滯后。
在西北一些地區，甚至出現了電力企業自行建設入網工程的現象。此外，新能源發展中出現“棄風”、“棄光”等現象，一些區域限電嚴重，新能源發展受限。
在這些現象的背后，是電力市場體系不完善，政府審批干預過多，監管不到位等一系列問題。在中國電力企業聯合會副秘書長歐陽昌裕看來，在市場中，企業能否實現自主經營、公平競爭；用戶能否自主選擇、自主消費；電能和要素是否能自由流動、平等交換以及市場壁壘是否存在是衡量電力體系是否完善的標準。
毫無疑問，答案是否定。而此次，高層對于電改的決心，更讓業界看到電改勢不可擋。特別是電力供大于求的現實，有利于規避電價上漲的風險，很適合引入競爭機制。頗讓當局為難的是，如何平衡各方利益，以及找到最易實現的切入口。
沿襲5號文？
突破僵局最好的辦法就是確定下一步改革方向。作為上一輪改革的綱領文件，5號文尚未完成的目標是否繼續執行？其中爭議最大的部分是，是否延續5號文的改革，推動輸配分開或者尋找其他的改革路徑。
支持拆分方認為，輸配分開有助于厘清電網的輸配電成本，制定合理的電價以及有效的對電網實施監管。反對方認為，輸配一體化是電網科學高效發展的一個體制保障。輸電網和配電網是具有自然壟斷特性。
“電網由一個企業同時提供輸和配的業務，那么不僅能夠最大程度降低整個電網的運營成本，提高效率，同時也能夠減少重復建設和資源浪費，降低整個社會成本，并且能夠滿足電能消費的一些合理性需求。”華北電力大學能源與電力經濟咨詢中心主任曾鳴說。
曾鳴介紹說，在國際上，大部分國家還都在保持電網一體化，比如說歐盟目前40%的國家的電網是由一個公司來統一管理，美國有三分之二的電網仍然是垂直一體化，還有四分之三的發展中國家也是如此。
對于輸配分開，歐陽昌裕認為輸配理論上可以分離，但是中國國情決定輸配分開弊大于利。
特別是隨著智能電網發展，電網物理結構、交易行為等更加復雜，輸電配電概念受到沖擊。電網智能化的發展，令輸配電網功能會進一步融合，輸電網、配電網概念將電網整體性的割裂，在智能電網的平臺中，輸和配是你中有我，我中有你的狀態。
因而，在普遍認為輸配物理聯接無法拆分的情況下，“折中方案”是從差價盈利到輸配電價盈利，并對電網采取嚴格的監管。這一“折中方案”也在逐漸被更多人接受。
不可回避的是，輸配分開之后，對于政府主管部門來說，厘清輸配真實成本是一項困難而艱巨的任務。
范必認為，電網的購電、售電差價在世界上名列前茅，但資產收益率仍然很低。由于電網調度、交易、財務缺乏透明度，造成其高差價、低收益的內在原因一直是個謎。
國務院發展研究中心在年初起草的一份課題報告中就提到了, 可從固定購銷差價起步，建立獨立的輸配電價，為雙邊交易繳納過網費提供標準。從長遠來看，要建立基于成本加成乃至效率激勵的獨立輸配電價，但這需要進行主輔分開、資產核算并建立相應的成本核算方法，是一個較長期的過程，并且觸及電網公司的核心利益。
當前，可以從固定購銷差價起步，根據現有的購銷差價來反算交易雙方需要交納的過網費用。該方案不僅簡單易行，便于實施；而且在保障電網企業既有利益的同時，還改變了電網企業的盈利模式及行為方式。
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