2019年底，《中央企業煤電資源區域整合試點方案》被披露，一時間引發了國內外的廣泛關注。方案擬將甘肅、陜西、新疆、青海、寧夏5個煤電產能過剩、煤電企業連續虧損的省區，納入第一批中央企業煤電資源區域整合試點。5大中央企業對應5省的煤電資產，致力于解決產能過剩與虧損問題。可以講，這是個國企政策視角的動作。

2020年5月之后，這一思路有了試點的推進。華能、大唐、華電、國家電投、國家能源集團根據《中央企業煤電資源區域整合試點方案》，將在5個省區的5個試點區域開展第一批試點，共涉及48戶煤電企業。

這種改變如果發生，無疑將是產業組織上的巨大改變，也是一個重新思考我國電力行業發展與結構的機會。

我們認為：西北的煤電整合，要跟電網資產的整合放到一起，重組上下游形成一體化的電力公用事業集團，實驗基于邊際成本的經濟調度以及嚴格監管下的成本為基礎的定價模式，成為類似南方電網一樣的試驗田。電力行業是個幾乎完全本土化的行業，在快速變化的世界中完全不需要“中國特色”。這強烈地區分于存在國際壟斷勢力的油氣部門，而需要根據普世理論持續進行經濟效率為基本目標的一步一步、小步前進的改革與監管。

西北地區與電力系統的特點

西北地區幅員遼闊，人口稀疏，資源豐富，是我國經濟相對落后的地區。狹義的，西北五省區（新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西）國土面積占全國的30%，人口占全國的7%（1億人），GDP不到5%。

西北電網呈現出顯著不同于其他區域電網的特征，可大致總結為：超高壓、大機組、大電網。其自然資源稟賦、地理條件與負荷需求共同導致了這樣的特征。因為輸電距離過長，其他區域電網中常見的220kV與500kV輸電線路所帶來的線損對于西北電網而言過高，因此西北電網中出現了全國獨一無二的330kV與750kV電壓的等級。直接對此進行整體市場改造，市場的形態可能是阻塞的廣泛存在，以及價格不會趨同。

同時，由于“西電東送”等超出電力行業本身含義的所謂總體戰略下，基于西北地區豐富的資源稟賦，大量遠距離輸電線路和大型發電機組被建設，并主要用于向中東部省份輸電。這些輸電完全可以獨立出來。對于重資產行業而言，強大的投資鎖定效應使得其難以靈活追蹤外部環境的變化。包括但不限于：中東部地區電力需求增速減緩，中東部地區大量自建電廠投運，西部地區本地電力需求能力增加緩慢，可再生能源爆發式增加等。

這一物理系統與社會經濟運行的嚴重脫節，必然構成市場建設的巨大現存扭曲因素，比如如何處理“沉沒成本”與擱置損失。

上一輪的電力系統重組制造了諸多挑戰，至今未有效解決。發端于上世紀末的電力系統改革，主要以公司化、廠網分開、獨立核算為主要特征。與其他部門改革啟動滯后不同，電力部門的改革幾乎是與歐美同步（美國與歐洲大體都是90年代或者新千年之初開始的）的。

但是20年過去了，回顧過去的改革，失敗的居多，而成功者（比如美國的7個市場，北歐以及西歐少數國家）也面臨著持續改革的重大挑戰。盡管有提高效率方面的收益（仍存在爭議），但是系統的安全穩定可靠性的下降成為了更加經常討論的話題，特別是在可再生能源需要系統的平衡更快更短的背景下。

就我國而言，上世紀末期重組電力部，然后組建國家電力公司為5大發電、2大電網公司，解決了預算軟約束與成本膨脹的問題，但是無疑也創造了很多別的挑戰。

這主要在于三個方面，首先是電力系統結構，標桿電價體系產生了對煤電的過度激勵，建設熱情居高不下，煤電份額長期超過其最優份額；其次是資源浪費，系統充足性過剩，缺乏市場份額協調機制，所以只能“大鍋飯”來劃，影響系統效率與環境表現；最后是公平收益與電價，系統低谷下調日益困難，“輔助服務”規則抓壯丁，企業公平收益（比如以市場競爭下的結果為標桿）與消費者電價水平成為無法驗證的糊涂賬。

在一體化的電力系統，前兩個問題是通過綜合資源規劃（IRP）解決的，盡管也并不總是奏效的；第三個問題過去也基本不存在，一方面電力供需緊張的時候居多，一方面并沒有單獨核算，并存在利潤追求方面的強烈激勵。

這些問題，在上一輪改革之后，都需要新的機制予以解決。但是從過去20年的經歷來看，一個并不那么令人愉快的事實是：以上三個問題大部分的解決都是不充分的。

西北電力系統市場化改革的收益與成本

從歐美來看，電力系統需求價格彈性很低、消費者被割裂在波動價格之外（意味著價格促進均衡的作用有限）、物理約束多但是需要時時平衡（安全與穩定壓力大）、投資密集需要較長建設周期（意味著自由進出困難）的特點，都使得要實現有效市場競爭，是一件很不容易的事情。

隨著可再生能源的日益增多，大部分市場也需要日益在短期的批發市場之外，通過額外政策或者其他機制保障的長期機組投資充足性。市場的功能并沒有越來越具有決定性。

回到我們討論的西北電力系統，其推行市場化改革的成本與收益又是什么？在何種水平？

市場化講究的是制定市場競爭規則與建立基礎設施，通過分散的個體的獨立決策，來實現系統的最優資源配置。理論上，上帝視角的“社會規劃者”模式與市場的完全完美競爭可以得到一致的結果。但是，現實中存在種種的不完美，限制市場發揮其理論上的最優效率功能。這些不完美特別包括兩個方面的問題。

一是市場力問題。如果競價市場的參與者非常有限，那么其合謀或者不充分競爭（寡頭）的可能性更大，特別是在短期市場中，市場需求高漲的時候。大部分機組達到了最大出力，剩余的機組有足夠的能力將價格推到更高的程度。由于西北地區的需求非常稀疏，在一個地理范圍已經很大，但是對外聯絡線稀少（通常是交流，而不是服務于特權僵直外送的高壓直流）的地區，某些機組就往往具有這種市場力。

二是交易成本問題。由于電力市場組織的專業性與復雜性，即使現在在歐美，能夠直接參與批發市場的也只有用電大戶，以及作為總結的售電公司，以抵消各種交易（比如交易所的會費）與銷售成本，也解決電力競價、結算、平衡責任處理、電網資源使用等復雜的專業性問題。西北地區能夠承擔這樣角色的機構，能夠承擔這種交易成本，是很少的。

從市場化的收益來看，其主要是給消費者帶來的更低的電價的可能性。目前西北地區的電價已經是全國最低的，也跟美國最低的電價水平（比如以電解鋁大用戶的優惠電價衡量）不相上下。可以講，這種電價下降的潛力將是相對有限的。從而，建設市場的成本非常之高，而能力要求短期內也完全達不到，而收益還比較有限。

再進一步，考慮到西北地區巨大的冗余機組存量，市場化必然造成部分機組提前“擱置”。如何處置這部分“擱置”資產無疑也將面臨政治上的挑戰——這次整合就是一個解決這個棘手問題的信號。

西北的電力市場化改革，似乎有點費力不討好的感覺，需要重新校核其改革的方向。此次的電源側整合，可能只是一攬子改革計劃的第一部分。

通過市場化優化資源的配置，可能能夠極大地提升經濟發達、人口眾多、電力需求密集的東部地區的經濟效率，但是在西北這種潛力可能是大打折扣的，但是要實現市場化資源配置，其工作量似乎并不會跟整個市場容量的大小成比例，而需要很高的“固定投入”。

將西北電力系統打造為南方電網一樣的試驗田

西北地區需要重新整合電網與電源，回到一體化狀態，以應對分裂的利益訴求帶來的系統運行的風險問題，成為一塊“嚴格計劃”的試驗田。同時，必須解決一體化狀態下普遍存在的成本無限膨脹的激勵，這需要強化監督管理的能力建設。

特別的試驗目的包括：

建立做實區域調度中心，逐步提升目前西北地區事實上“省為邊界”的平衡區域到區域層面，并且通過“一個鍋吃飯”與網狀電網構建，改善系統低谷平衡（習慣上稱為“調峰”）的困難問題；

切實實施經濟調度——系統成本最小化調度，改善目前的自由量裁調度（平均調度只在年度尺度上成立）的局面，為其他地區轉向經濟調度提供先期示范，這也是跟一體化系統的激勵（節約系統成本）相容的，阻力明顯要比現在要小；

作為其他市場化競爭為基礎的電力治理地區的對比，對如何基于“服務成本（cost of service）”的監管體系構建提供治理經驗，培養監管隊伍；

為內部形成電力統一市場，以及東西部網對網（而不是目前割裂本地與外送的“大飛線”）外送格局提供一端的制度與治理基礎。

思考與總結

市場決定不僅是種理念，而且是種很高的能力。良好市場的運作需要：

抑制市場力與壟斷；

市場作為基本的制度安排，允許扭曲的存在，但是特例必須有限以及有充分依據；

合法合規性的監管能力。

“十四五”電力規劃，需要包含結構重組內容，以解決部分體制問題。西北地區電力系統面臨的挑戰與問題，我們認為，并不需要，有限的視野內也不可能通過市場化的方式給予解決。

利用西北煤電重組的契機，重新整合西北回到廠網一體化經營，試驗新的經濟調度與嚴格監管，將為這一地區更低電價水平的發展，提供巨大的契機。