在不久前結束的2020年“兩會”上，“十四五”期間推動能源綠色低碳轉型成為能源領域代表委員們的共議話題。

自2014年習近平總書記提出“四個革命、一個合作”的能源安全新戰略以來，中國明顯加快了能源轉型步伐，逐步加大可再生能源在能源結構中的比例。

2020年4月10日，國家能源局正式對外發布關于《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》公開征求意見的公告，明確提出，“國家調整和優化能源產業結構和消費結構，優先發展可再生能源”。

按照中國中長期能源轉型發展目標，到2030年，非化石能源消費占一次能源消費比重達到20%；2050年，這一比重達到50%。“十四五”期間，中國政府推動可再生能源發展的力度和降低對煤炭資源的依賴程度將對這一目標的實現起到至關重要的作用。

大力發展可再生能源早已成全球共識。但在中國，煤炭的存續問題一直有爭議，煤電項目該少建還是不建？這是擺在監管層案頭的一道選擇題。

十天前，由能源基金會主辦的“全球與中國綠色低碳發展議程高端對話”第六次活動在北京舉行，來自中美歐的30余位權威專家線上論道，探討“疫情新背景下中國‘十四五’規劃展望”。

在“能源結構轉型和電力基礎設施”主題環節，國家能源專家咨詢委員會副主任、原中國工程院副院長杜祥琬，能源轉型委員會主席、新經濟思想研究所資深研究員Lord Adair Turner，國家發改委能源研究所原所長周大地、政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第三工作組主席Jim Skea教授等五位國內外權威專家對煤電在“十四五”能源轉型中的定位進行了解讀。

綠色新共識

“全球與中國綠色低碳發展議程高端對話”由能源基金會在2017年11月15日德國波恩《聯合國氣候變化框架公約》第二十三次締約方會議（UNFCCCCOP23）期間正式發起。

該平臺旨在推動中國與國際社會關于政策議程設置、政策討論框架、政策頂層設計、最佳實踐分享的關鍵議題的深入討論。系列對話的觀點將為中國“十四五”和中長期綠色低碳發展提供技術支持。

對中國“十四五”規劃的頂層設計者而言，2020年將不得不面對新冠疫情這只“黑天鵝”所帶來的不確定性。

倫敦政治經濟學院格蘭瑟姆氣候變化與環境研究所主任Nicholas Stern爵士認為，目前全球經濟面臨著“二戰”以來的最大風險，程度遠超2008年的金融危機。

劍橋大學法官商學院風險研究中心數據顯示，在“經濟蕭條”的情景下，新冠病毒大流行在五年內可能會給全球經濟造成82萬億美元的損失。

該研究中心的“樂觀”估計是，疫情在五年內將造成3.3萬億美元的經濟損失，此外共識預期為26.8萬億美元，占五年GDP的5.3%。對于美國來說，潛在的五年經濟打擊約為5500億美元到19.9萬億美元。

受疫情影響，中國2020年一季度國內生產總值為20.65萬億元，同比下跌6.8%。其中，全國規模以上工業增加值同比下跌8.4%。

國家信息中心首席經濟學家祝寶良認為，全球經濟從現在到2035年期間，可能會面臨比較慢的經濟增長速度，世界經濟增長速度有可能從過去的3%左右降到1-2%，甚至不排除更低的增長，“十四五”期間不應該再去追求過高的增長速度。

不過，與會專家同時也指出中國存在“化危為機”的機會。能源基金會總裁鄒驥指出，疫情可能會帶來短期衰退，乃至蕭條，但同時意味著一些機會。

“比如可以考慮重新平衡四種資本，物質資本、人力資本、自然資本和社會資本，同時打通‘綠水青山變成金山銀山’的體制機制通道，把綠色低碳的外部社會效益內化為地方政府和市場主體的內部經濟效益，這應當納入‘十四五’時期深化要素市場改革的重要議程。”鄒驥說。

全國政協經濟委員會副主任、國務院發展研究中心原副主任、中國發展研究基金會副理事長劉世錦認為，中國在“十四五”期間將面臨三個時代新特征：數字經濟快速發展、生態文明建設和綠色發展成為社會共識、全球化遭受重挫，這些時代特征對常規經濟增長具有明顯的“橫向”影響力，波及所有行業、地區和具體領域。在此背景下，“十四五”時期中國應確立綠色發展基本框架，為推進高質量發展、實現綠色繁榮奠定堅實基礎。

中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長王毅稱，綠色發展是一個過程，不可能一蹴而就，是長期的安排。

“現在對于綠色刺激政策的考慮，實際上跟其它的經濟刺激一樣，也是要多端發力，綜合考慮綠色評估、綠色標準、綠色設計與制造、綠色新基建、綠色消費和綠色金融，鼓勵顛覆性綠色技術創新。”王毅說。

針對如何應對疫情給經濟帶來的沖擊，牛津大學史密斯學院環境經濟學教授兼主任Cameron Hepburn帶領團隊對231個經濟學家，以及各國財政部、央行官員進行了一次調查。

這次調查中，被調查者會被詢問25個不同的政策組合。“調查的結果，80%的人都談到了希望實現綠色復蘇。”Hepburn說。

煤電少建還是不建？

在新時代背景下，綠色發展早已成為各國制定能源發展規劃的新共識。在踐行綠色發展的道路上，以煤為代表的化石能源逐漸退出歷史舞臺也已成為共識。

2015年12月12日，《巴黎協定》在巴黎氣候變化大會上通過。該協定為2020年后全球應對氣候變化行動作出安排。次年9月，中國正式加入《巴黎氣候變化協定》，成為第23個完成批準協定的締約方。

為了落實《巴黎協定》中的節能減排目標，歐洲各國政府已經相繼列出放棄煤電的時間表：英國決定在2025年前關閉所有煤電設施；法國計劃到2021年關閉所有燃煤電廠；芬蘭打算到2030年全面禁煤；西班牙電力集團計劃到2020年完全關閉燃煤電廠；荷蘭將從2030年起禁止使用煤炭發電。

據媒體報道，2019年1月底，德國煤炭退出委員會也宣布將在2038年前關閉所有煤炭發電廠。

相比而言，基于中國“富煤、貧油、少氣”的能源結構基本國情，中國在綠色發展道路上的挑戰將更大，“去煤化”更是任重道遠。

中美綠色基金董事長徐林則認為，解決中國能源消費所帶來的能源供給和排放問題只有兩條出路，一是不斷提高節能水平；二是進行能源結構的調整。

事實上，面對全球新冠疫情大爆發，中國政府在努力控制疫情的同時，陸續出臺了一攬子財稅、貨幣政策推動經濟復蘇，這些政策將對“十四五”規劃甚至是長期的低碳發展和應對氣候變化產生深遠影響。

此背景下，“十四五”期間，在制定能源轉型路徑時，如何把握煤電和可再生能源之間的平衡發展將變得更加復雜。

國家能源專家咨詢委員會副主任、原中國工程院副院長杜祥琬將中國能源結構轉型分為三個階段：以煤為主的階段，進入多元發展階段，最后走向非化石能源為主的階段。

“中國目前處在化石能源和非化石能源多元發展階段，要協調互補，此消彼漲，向綠色低碳、安全高效轉型，向綠色低碳、安全高效轉型，實現電氣化、智能化、低碳化，核心是低碳。”杜祥琬說。

這位現年82歲的權威專家也提出說，“十四五“期間中國的能源轉型，一是要堅持煤炭的清潔高效利用；二是要同步推動能源空間格局優化和能源結構優化，尤其是在能源負荷集中的東部地區，要著力推動分布式可再生能源的發展，逐步由能源消費者轉變為能源產銷者。

能源基金會低碳轉型項目主任和戰略規劃主任傅莎則認為，中國應該對能源轉型進行投資，使得中國能夠逐步轉向零碳經濟。

“雖然煤電的退出需要一個過程，但十四五”應嚴格管控煤電的增量投資。目前中國一半以上的燃煤電廠無法盈利，盲目增加煤電投資雖然在短期有經濟拉動效益，但面臨長期的擱淺風險。應盡可能用零碳電力來滿足新增電力需求。”傅莎說。

能源轉型委員會主席、新經濟思想研究所資深研究員阿代爾·特納勛爵也指出：“現在中國的電力系統中仍然有煤電，但不應該再新建煤電。新增光伏和風電成本已經低于新建和現有煤電，且未來成本優勢更加明顯。”

中國能源研究會常務副理事長、國家發展和改革委員會能源研究所原所長周大地也希望，“十四五”期間盡可能少建煤電。但他同時認為，但是一個都不建是不可能的，因為現在有很多煤電項目已經在建設過程之中。

“我的想法，應該力爭‘十四五’期間盡量少的建新的煤電，爭取不要再批新的煤電。”周大地說，“但做起來能不能說服各方面的意見，我覺得并不是很容易的事”。

“去煤化”的現實阻力

今年的《政府工作報告》中提到，“推動煤炭清潔高效利用，發展可再生能源，完善石油、天然氣、電力產供銷體系，提升能源儲備能力”。

這意味著，相較于“去煤化”，推動煤炭清潔高效利用更符合中國國情。

《能源法（征求意見稿）》中亦提到，煤炭、石油和天然氣的開發和加工轉換應當遵循安全、綠色、集約和高效的原則，提高資源回采率和清潔高效開發利用水平。

周大地進一步分析了煤電需求的幾個客觀原因。

第一，中國電力需求增長速度目前并不太清楚，但相對速度較快。盡管中國電力增速曾下跌到1%，但很快反彈至8%，2019年則是5.5%，而本世紀以來在規劃過程中，保守外推需求預測往往過高預計未來需求。

事實上，電力的高速發展又導致電源建設超過需求，特別是火電的利用時間，從過去每年的5000小時，到如今的4000小時出頭。火電的負荷系數、利用效率大幅度下降，意味著火電廠產能超出了電力需求增長。

另一個矛盾是，火電現今的利用效率較低，因此即使電力需求增長超出預期，把現有的火電效率提高，也可以滿足要求。

周大地指出：“‘十四五’規劃應該吸收歷史上的教訓，不要片面從提前滿足電力潛在高速增長角度出發，盲目布局供電能力。”

此外，在電力需求里，通過節能減少電力需求基本上沒人討論。周大地認為，“首先要在‘十四五’強調節能，不但要節油、節氣、節煤，更要節電”。

在調整能源結構，推行綠色發展過程中，減少煤炭使用和增加可再生能源比重是一把雙刃劍。

自2006年1月1日《可再生能源法》實施后，尤其是2014年以來，中國在可再生能源領域的發展十分迅猛。

以裝機數據為例，截至2014年底，中國可再生能源裝機為4.3億千瓦，而到2019年，這一數字達到了7.94億千瓦，5年間增長了84.65%。

不過，從發電量占比來看，中國可再生能源發電量2014年底為1.2萬億千瓦時，占全部發電量的22%；2019年底，這一數字為2.04萬億千瓦時，占比為27.9%。

這意味著，過去五年間，中國可再生能源發電量在全部發電量中的占比僅提高不到六個百分點，并沒有相應地得到大幅提升。

導致這一結果的原因可能是中國的電源結構并沒有得到根本性改變。在可再生能源大力發展的同時，煤電裝機亦在逐年增長。截至2019年，火電占比仍高達69%。

另一個阻力來自于電網。長期以來，可再生能源發電被電網公司視為“垃圾電”，因為它可能會對整個電網系統帶來沖擊。但經過多年發展后，電網系統已經能夠承受可再生能源電力輸送。

聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第三工作組聯合主席JimSkea教授舉例稱，英國現在的火電大概提供電力的35%，總電力的65%都來自風電、核電和光伏。

事實上，為解決可再生能源電力消納問題，中國監管層屢出政策。2019年5月，國家發展改革委、國家能源局發布《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》。

5月25日，經國家能源局復核，全國新能源消納監測預警中心正式發布，2020年全國風電、光伏發電合計新增消納能力85.1GW，其中風電36.65GW、光伏48.45GW。

按照國家公布的補貼政策，今年戶用光伏裝機預計為7GW。如果全部完成，今年光伏并網裝機有望達到55GW，甚至超過了最輝煌的2017年。

消納能力對新能源產業至關重要，在平價時代愈加凸顯。消納空間被喻為2020新能源政策的最后一塊拼圖，決定了行業天花板。

消納能力提升，將加速中國風電、光伏平價時代到來。但可再生能源能否按照規劃替代煤炭，這條道路仍舊任重道遠。