摘要：“十四五”時期，風電和光伏等主要新能源已實現平價無補貼上網，對財政政策支持的方向和模式需求發生變化，對金融政策的需求增加，金融政策可發揮更大的作用。《實施方案》主要從優化財政資金使用、落實金融支持政策這兩個方面提出完善和落實財政金融政策。

近日，國家能源局發布《<關于促進新時代新能源高質量發展的實施方案>案例解讀》，對此前發布的《關于促進新時代新能源高質量發展的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）中提到的“完善支持新能源發展的財政金融政策”等具體措施進行詳細解讀。

“十四五”時期，風電和光伏等主要新能源已實現平價無補貼上網，對財政政策支持的方向和模式需求發生變化，對金融政策的需求增加，金融政策可發揮更大的作用。《實施方案》主要從優化財政資金使用、落實金融支持政策這兩個方面提出完善和落實財政金融政策。

一是優化財政資金使用，加強央地聯動，按照以收定支原則，對部分領域予以針對性支持。

根據2020年財政部、國家發展改革委、國家能源局出臺的系列可再生能源電價和補貼有關政策，自2021年起，國家財政資金不再為新安排的新增風電、太陽能發電（戶用光伏除外）項目提供電價補貼，生物質能發電電價補貼也啟動競爭配置確定電價并在幾年內逐步退出電價補貼。自2022年起，戶用光伏也全面進入無補貼階段。但海上風電、光熱發電、生物質能發電等發電成本仍然較高，近海風電較同省份陸上風電的價格需求高0.1元/千瓦時以上，光熱發電電價需求約在1元/千瓦時的水平，農林生物質發電采購原料的費用也比較高，如果沒有政策支持，行業發展將面臨較大壓力。

因此，《實施方案》提出，國家和地方將通過政策聯動，國家安排試點示范基地或項目，利用可再生能源發展基金、按照“以收定支”方式，地方同時配套出臺財政支持政策，共同支持海上風電（重點是深遠海風電）、光熱發電項目建設，保持一定的市場規模。

對于深遠海風電，國家能源局指出，“十四五”期間需啟動深遠海風電示范，利用央地聯動安排資金支持，資金規模按照以收定支方式確定，如果地方安排資金量有限，建議做好經濟性預估，適度加大單位投資或度電補貼力度，并據此確定可支持的試點示范項目規模。

對于光熱發電，“十四五”期間國家明確政策鼓勵長時儲熱型光熱發電配套風光基地建設發展，在2021年第一批沙漠戈壁荒漠大型風光基地中，青海、甘肅、吉林共規劃建設101萬千瓦光熱發電項目，通過基地內風電、光伏發電分攤光熱發電成本的方式，實現風電光伏光熱綜合系統性平價上網，這是一種變相對光熱發電提供經濟政策支持的方式，建議地方能同時提供更直接或更多模式的資金支持政策。

全面落實稅務部門征收可再生能源發展基金有關要求，確保應收盡收，利用好現有資金渠道支持新能源發展也是優化財政資金使用的一個方面。依據《可再生能源法》，我國自2006年6月30日開始征收可再生能源電價附加，采用隨終端用戶電費征收方式，資金用于支付可再生能源上網電價與燃煤標桿/基準價之差，或支付基于可再生能源電量的度電補貼。隨著可再生能源發展規模擴大，電價補貼資金需求增加，可再生能源電價附加經歷五次調整，從最初的1厘/千瓦時增加到2016年的1.9分/千瓦時，對農業生產用電和西藏用電予以免收，居民用戶電價附加標準，各省份執行標準不同（0-0.8分/千瓦時）。為了進一步提高征繳比例，2018年、2020年國家分別出臺相關政策，加強對自備電廠的電價附加征收力度。政策實施取得了成效，2020年以來資金征收比例超過了90%。

可再生能源發展基金是支持新能源發展的穩定的資金渠道和來源，主要用于存量可再生能源項目電價補貼，隨著全社會用電量的增加，基金每年會有資金增量。國家能源局表示，下一步將對如何利用好增量資金、最大程度地發揮支持新能源發展的作用進行認真研究設計。此外，清潔能源專項資金是由可再生能源發展資金等幾個專項資金合并而來，也將進一步管好用好，繼續發揮在支持可再生能源技術研發、標準制定、示范工程、資源勘查、信息系統建設和促進設備本地化生產等方面的作用。

二是落實金融支持政策，推進金融機構以依法合規、風險可控和商業可持續為前提，發放可再生能源存量項目電價補貼確權貸款。

基金和稅收等財政政策在既往十幾年中對支持新能源發展起到了積極作用，尤其是在促進風電、光伏發電發展方面成效顯著，目前風光已實現平價無補貼上網，對財政政策支持的方向和模式需求發生變化，對金融政策的需求增加，金融政策可以且必須發揮更大的作用。同時新能源發展仍存在不平衡不充分問題，除風光外的其他新能源還需要金融政策的持續支持，解決面臨的不同實際問題，進一步提升技術水平和競爭力，擴大產業和應用規模，共同發揮在實現碳達峰碳中和目標的作用。

“十四五”時期，對新能源的金融支持主要是國開行等政策性銀行以及其他國有銀行等金融機構按照其商業化項目授信原則和標準，對風光等項目建設提供融資貸款方面的支持。國家能源局指出，“十四五”期間新能源要實現躍升發展，一方面新增風光等新能源項目規模擴大會帶來更多的多樣化的融資需求，另一方面需要減輕存量項目補貼拖欠給新能源開發運營企業帶來的資金壓力。金融政策可以在多個方面發揮支持新能源產業健康發展的作用。

利用電網企業融資優勢，拓展資金來源，使可再生能源發電延續補貼資金年度收支平衡也是落實金融支持政策的重要舉措之一。

可再生能源上網電價和度電補貼、設立可再生能源發展基金、征收可再生能源電價附加用于可再生能源電價補貼費用補償等機制對促進我國風電、太陽能發電、生物質發電的市場發展，并進而帶動新能源全產業發展起到了重要作用。但是，自2015年以來，歷年均存在新增電價補貼資金缺口，累計補貼資金缺口逐年增大。進入“十四五”時期，國家政策已明確新增風電、除戶用光伏外的光伏發電、光熱發電項目全面實現無補貼平價上網，對2021年度的戶用光伏通過實施年度5億元固定補貼總額予以支持，對生物質能發電實施新增項目競爭配置和電價補貼總額控制。因此，“十四五”新增新能源項目的電價補貼不超過每年可再生能源發展基金的資金增量，實現了“以收定支”，但之前的存量有電價補貼項目的資金缺口問題亟待解決。

為解決這一問題，國家在復核各存量項目電價補貼需求的基礎上，在2022年中央財政政府性基金預算中，安排了千億量級資金用于存量項目的電價補貼歷史拖欠。國家能源局表示，下一步應全面落實《實施方案》要求，對于存量有電價補貼新能源項目，需要解決補貼資金當年度的供需不平衡問題，除了確保可再生能源發展基金應收盡收增加資金供應外，還可以探索機制，制定政策，通過國家授權設立專門機構開展專項融資措施。（林楚）