2020年4月10日，國家能源局發布《能源法（征求意見稿）》，向全社會征求意見和建議。自2005年底2006年初起草工作啟動開始，《能源法》立法進程迄今已有十余年?！赌茉捶ā窔v經工作稿（2006~2007年，數個版本）、征求意見稿（2007年底）、送審稿（2008年），到送審修改稿（2016年，提交原國務院法制辦），再到現在的征求意見稿（2020年），過程曲折，折射出《能源法》出臺還存在著諸多障礙。

和其他經濟社會領域相比，能源領域涵蓋事項非常復雜。從立法形式和模式上來看，《能源法》也具有鮮明的特點。因此，《能源法》如何定位，是社會各界普遍關注的重要問題，必須予以明確。經過十余年研究論證，筆者認為，《能源法》的定位其實已經逐漸明晰。

第一，從立法地位定位上說，《能源法》是能源領域的基本法，是基礎性法律、統領性法律和協調性法律。

2006年，時任國務院總理溫家寶批示“以《能源法》為龍頭完善能源法律法規體系”。2014年，習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上強調“啟動能源領域法律法規立改廢工作”。對于復雜的經濟社會領域來說，基本法統領該領域若干立法，是國內行之有效、國際日益通行的一種立法模式。如日本，在能源、航天、海洋等多個領域采取的都是基本法立法模式，由基本法和單行法及其他配套規定形成了金字塔式的立法體系，發揮了巨大的制度功效。

目前我國能源領域已有《煤炭法》、《電力法》、《節約能源法》、《可再生能源法》、《石油天然氣管道保護法》和《核安全法》六部法律，以及若干行政法規、規章及規范性文件構成的能源法律政策體系，亟需一部《能源法》發揮統領和協調功能。因此，《能源法》作為能源領域基本法的定位，明確且必要。

第二，從立法功能定位上說，《能源法》是能源安全法。

能源領域面臨的問題極具繁復性：有產業自身發展以及支持國民經濟社會發展的經濟性問題，如能源產業作為國民經濟的重要支柱產業，需要實現GDP產值增長，同時也需要為其他行業提供重要的能源支持；有關乎國計民生的社會性問題，如應當確保能源供應的穩定性，在某些能源領域實現普遍服務；能源的開發利用同時還是影響生態環境最重要的領域，能源發展還面臨著生態環境保護的問題。

在多重因素縱橫交錯之下，人們對于《能源法》到底要解決什么問題自然會產生疑問，這也是多年來困擾《能源法》立法的一個核心問題。筆者認為，黨中央國務院對能源戰略已經確定了明確的方向，構建能源安全觀應當作為能源各項事務的最高指示。

黨的十八大后，面對能源供需格局新變化、國際能源發展新趨勢，習近平總書記從保障國家能源安全的全局高度，提出“四個革命、一個合作”能源安全新戰略，這是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分?！赌茉捶ā芬鉀Q的終極問題是包括經濟安全、資源安全、環境安全、國家安全等多重內涵在內的能源安全問題，因此，在功能定位上是能源安全法。

第三，從立法形式定位上說，《能源法》具有政策法和制度法的鮮明特征，同時輔之以部分行為法的規范。在立法過程中，有聲音認為《能源法》中宣示性內容過多，缺乏可操作性。事實上，經濟社會發展日新月異，反映到立法中，必然要求有新型領域立法形式出現。

《刑法》、《物權法》具有明確權利義務規范的立法形式，適用于傳統部門法領域的立法。在具有復雜內涵的經濟社會領域，法律的功能和作用更重要的是要在宏觀方面對行業的戰略方向進行明確?！赌茉捶ā芬w現國家能源戰略，統領能源行業發展方向，必然需要有宣示性內容，這是《能源法》的功能決定的，這一點社會各界均已達成共識。

《能源法》的可操作性問題通過兩個途徑解決：在中觀層面將實踐中已經成熟的做法進行提煉總結，通過法律形式明確為制度；在微觀層面明確行為主體的具體權利義務。其中，微觀層面行為主體具體的權利和義務，一方面其實已經分解到了市場經濟其他立法中，另一方面也會通過能源領域的單行法和專門法及配套行政法規、規章予以規定。

在明確了《能源法》的定位之后，還需要廓清《能源法》要解決的問題究竟有哪些?！赌茉捶ā凡皇且徊堪_萬象的法，其基本法、政策法、制度法以及安全法的定位決定了這部法要解決的問題是能源領域面臨的共性、普遍、緊迫的問題，且只能通過《能源法》解決、其他法律不能解決或者暫時不能解決的問題。

筆者認為，《能源法》要解決的主要問題有三個層面：第一個層面，能源領域的戰略性、方向性問題，以及能源體制改革中的體制機制性問題；第二個層面，能源開發利用的監督管理問題，以及能源市場主體的行為規范問題；第三個層面，具有各種職責和義務主體的責任承擔問題。具體來講，《能源法》要解決的主要問題包括但不限于以下多方面內容。

能源供應安全問題

能源是經濟社會發展的物質基礎和命脈所在。我國是全球最大的能源生產國和消費國，能源安全是關系國計民生的全局性、戰略性問題，是國家安全戰略和總體國家安全觀的重要組成部分。2014年6月，中央召開財經領導小組第六次會議研究國家能源安全戰略。2015年7月1日通過并開始實施的《中華人民共和國國家安全法》第二十一條將資源能源的保障能力列為維護國家安全的任務之一。2020年4月17日，中共中央政治局召開會議，針對新冠病毒疫情的挑戰，在宏觀政策“六穩”的基礎上首次提出了“六保”。其中，能源安全與糧食安全并列，在“六?！敝芯佑诨A性地位。可見，能源安全在國家安全戰略中舉足輕重的地位。

《能源法》需要以法律的形式確定能源安全戰略的重要地位，在能源領域全面貫徹落實總體國家安全觀?！赌茉捶ā芬鉀Q的能源安全問題首要是能源供應安全，分為常態和非常態兩種情況。常態情況下，《能源法》通過對能源開發利用全過程的規定，確保能源的開發、加工轉化和供應平穩、高效，同時注意農村能源、能源普遍服務等特殊供應問題。非常態情況下，《能源法》通過能源儲備、能源監測和預警、能源應急等制度，確保在能源供應出現異常以及其他緊急情況下能源供應的不間斷，實現非常時期的能源供應安全。

能源高質量發展問題

中國特色社會主義進入新時代，我國經濟發展也進入了新時代。新時代能源發展的要求已經轉變為提質增效，這是實現經濟社會持續健康發展的必然要求，也是遵循能源發展規律、解決我國能源發展主要矛盾的根本途徑。能源高質量發展，就是從量到質的根本性的演變，質量變革、效益變革、動力變革，既是目標，也是路徑。推動能源高質量發展，要始終堅持以習近平總書記提出的“四個革命、一個合作”的能源安全新戰略為指引，緊緊圍繞“做好現代能源經濟”這篇大文章，在推動“三大變革”中持續用力。

《能源法》一方面通過將當前已經確立的能源高質量發展的戰略目標、政策等寫入法中，確定這些目標和政策的法律地位；另一方面通過確立調整能源結構、推進能源替代、控制消費總量、強化能源節約、鼓勵綠色能源消費，以及優化能源市場機制、完善能源監督管理等方面的制度、規定，來保障能源高質量發展的實現。

能源結構優化和替代問題

能源結構優化是能源高質量發展的重要方面?！赌茉窗l展戰略行動計劃（2014~2020年）》中提出要著力優化能源結構，把發展清潔低碳能源作為調整能源結構的主攻方向。堅持發展非化石能源與化石能源高效清潔利用并舉，逐步降低煤炭消費比重，提高天然氣消費比重，大幅增加風電、太陽能、地熱能等可再生能源和核電消費比重，形成與我國國情相適應、科學合理的能源消費結構，大幅減少能源消費排放，促進生態文明建設。

《能源法》作為能源領域的基本大法，需要將這一個戰略方向和目標寫入法中，表述為“國家鼓勵高效清潔開發利用能源資源，支持優先開發可再生能源，合理開發化石能源資源，因地制宜發展分布式能源，推動非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源，合理開發應用替代石油、天然氣的新型燃料”。同時，《能源法》需要將不同能源品種、類型之間的銜接、協調問題在法中進行體現；另外通過確定非化石能源發展目標、消納、企業保障等制度，對能源替代事項進行強化。

能源消費總量管理（控制）和能源利用質量問題

能源安全新戰略中提出的“四個革命”中，能源消費革命極具開創意義。近年來國家對于能源的管理中，能源消費總量、強度目標已經成為經濟社會發展的重要約束性指標，為推動形成經濟轉型升級倒逼機制發揮了巨大功效。一是能源消費總量管理以控制能源消費總量和強度為核心，完善措施、強化手段，建立健全用能權制度，形成全社會共同治理的能源總量管理體系。

二是實施能源消費總量和強度“雙控”，建立控制指標分解落實機制；合理區分控制對象，重點控制煤炭消費總量和石油消費增量，鼓勵可再生能源消費。

三是嚴格執行節能相關制度，進行節能評估審查，從源頭減少不合理能源消費，同時，在能源利用上著重提高能源利用的提質增效問題，以節約優先為方針，堅持“開源”、“節流”并重，徹底改變粗放型能源消費方式，科學管控劣質低效用能。四是提高能源利用效率，推動產業結構和能源消費結構雙優化，推進能源梯級利用、循環利用和能源資源綜合利用，加快形成能源節約型社會，降低社會用能成本。

《能源法》需要將在實踐中行之有效的做法提煉、上升為法律制度，以法律的權威性、嚴謹性、規范性保障能源消費總量管理制度發揮更大的作用。

能源領域新技術、新業態、新產業的發展和規范問題

當前，能源發展正在由主要依靠資源投入向創新驅動轉變，科技、體制和發展模式創新進一步推動能源清潔化、智能化發展，不斷形成新業態。包括電動汽車、靈活性資源、綠色能源靈活交易、能源大數據與第三方服務等在內的多種創新模式，正在重塑能源行業的商業模式，推動能源市場開放和產業升級，形成新的經濟增長點；能源互聯網正在催生大量的新業態、新模式，帶動新能源、新材料、智能制造、電動汽車等戰略新興產業蓬勃發展，成為促進全球經濟發展、結構調整和產業升級的強大引擎；能源系統智能化、能源科技創新加速推進，新一輪能源技術變革方興未艾，以智能化為特征的能源生產消費新模式開始涌現；智能電網加快發展，分布式智能供能系統在工業園區、城鎮社區、公用建筑和私人住宅應用，新能源汽車產業化進程加快，越來越多的用能主體參與能源生產和市場交易，智慧能源新業態初現雛形?！赌茉捶ā沸枰獙ι鲜鲂录夹g、新業態、新產業因素進行回應，體現法律的時代性。

能源市場問題

能源體制改革需要通過《能源法》來體現和鞏固能源市場改革成果，明確能源市場進一步改革方向，同時也需要通過法律推動和保障市場改革，使市場真正在能源領域資源配置中起到決定作用。

《能源法》要解決的能源市場問題包括：能源市場的建設和培育問題，需要明確能源市場建設的目標，規定具體的培育手段，如建立交易機構和平臺等；能源市場的公平競爭規則設置問題，在能源的開發利用所有環節，包括能源科技、國際合作等領域，都需要將公平競爭原則貫徹到底，在法律中需要通過具體規則來體現；能源市場運行和秩序的監管問題，包括事前準入問題、能源市場事中和事后監管問題；基于能源價格的重要性和特殊性，需要將能源價格機制問題單列予以規定。

能源治理和政府監管問題

毋庸置疑，能源是容易發生市場失靈、需要立法介入的一個典型領域。這時，人們容易對法律產生誤解，認為法律主要是對政府進行授權、賦予政府權力?！赌茉捶ā吩诹⒎ㄟ^程中對這一問題進行正本清源，即法律在給政府授權的同時，也進行限權，同時增加其他管理主體，并非僅僅是政府具有能源管理職責。

《能源法》需要解決國家如何管好能源的問題，即能源治理問題。在《能源法》中有多個條款的主語為“國家”，正是此原則的一個體現。針對能源治理，《能源法》中設計了能源戰略和規劃、能源儲備和應急、管網公平開放、能源統計、審計、標準和計量等制度。政府對能源的監管（監督管理）包括幾個方面：能源（宏觀）管理的監督執行，如對規劃實施情況的監督；能源市場交易、運行、秩序等的監管，如對管網公平開放情況的監管；對相關職責部門和人員履職情況的督促、督查。

《能源法》各類主體責任承擔問題

《能源法》在解決能源領域重大戰略方向問題的同時，也著眼于解決能源法各類主體責任制度的設計，以真正體現法律通過對各類主體權利義務設置發揮功效的獨特性。目前能源領域的法律主體包括政府（含具有公共事務管理職責的機構）、企業及其他組織和個人。

目前已有的能源單行法律法規以及其他相關立法已經對能源法律主體規定了相應的權利義務，設置了民事、行政和刑事等法律責任?！赌茉捶ā吩谥黧w責任問題上的思路是，和現有責任制度相銜接，對政府、企業及個人違反本法義務需要承擔的責任予以規定，如果其他法律法規中有相關規定，《能源法》不需要特別強調的，則不再作規定。為了解決能源領域法律實施的可操作性問題，《能源法》可以借鑒參考環境領域立法，特別將問責制寫入法中，力求從更為動態、務實的角度體現責任的功能，將責任的承擔重心前移，放在督促責任主體履行職責和義務之上，力保法律中的規定能夠得以貫徹落實。