建立清潔低碳、安全高效的現代能源體系，推動能源結構轉型升級，需要加快可再生能源發展。當前，可再生能源行業面臨補貼資金與其快速增長的規模不匹配問題。4月10日，國家能源局發布關于《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》（下稱《能源法（征求意見稿）》）公開征求意見公告。《能源法（征求意見稿）》共11章117條，是否能通過這次立法解決可再生能源行業面臨的補貼資金缺口問題？

一、可再生能源補貼相關法律和政策現狀

現行的《可再生能源法》是在電網企業統購統銷背景下的立法成果，可再生能源補貼政策可以表述為。

①補什么：可再生能源企業上網電價高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額。

②不補什么：電網企業為收購可再生能源電量而支付的合理的接網費用以及其他合理的相關費用，可以計入電網企業輸電成本，并從銷售電價中回收；③誰買單：包括國家財政年度安排的專項資金和全國范圍內隨售電量依法征收的可再生能源電價附加收入等。

④誰管理：可再生能源發展基金征收使用管理的具體辦法，由國務院財政部門會同國務院能源、價格主管部門制定。

《可再生能源法》經歷過一次修訂，可再生能源補貼等配套政策也在不斷調整。目前，可再生能源上網電量的結算費用分為兩部分，一部分費用根據其上網電量、所在省份燃煤機組標桿電價計算得到，另一部分費用為國補資金，需要納入國家補貼目錄并由財政部門將相關資金劃撥到電網企業后才能得到，目前存在較大資金缺口，不能及時回收。

為了解決補貼資金缺口問題，國家部委推出了可再生能源綠色電力證書（“綠證”）政策。

2017年1月，三部委出臺了《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知(發改能源〔2017〕132號)》，擬在全國范圍內試行可再生能源（陸上風電和不包括分布式在內的光伏發電）綠證核發和自愿認購制度，自2017年7月1日起正式開展認購工作，并根據市場認購情況，自2018年起適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強制約束交易。

2020年1月，三部委出臺了《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》（財建〔2020〕4號），提出全面推行綠證交易。自2021年1月1日起，實行配額制下的綠證，同時研究將燃煤發電企業優先發電權、優先保障企業煤炭進口等與綠證掛鉤，持續擴大綠證市場交易規模，并通過多種市場化方式推廣綠證交易。企業通過綠證交易獲得收入相應替代財政補貼。

二、《能源法（征求意見稿）》涉及可再生能源補貼內容及其分析

《能源法（征求意見稿）》中直接和間接涉及可再生能源補貼的內容僅有以下2條：

第四十五條〔可再生能源消納保障制度〕國家建立可再生能源電力消納保障制度，規定各省、自治區、直轄市社會用電量中消納可再生能源發電量的最低比重指標。供電、售電企業以及參與市場化交易的電力用戶應當完成所在區域最低比重指標。

未完成消納可再生能源發電量最低比重的市場主體，可以通過市場化交易方式向超額完成的市場主體購買額度履行義務。國務院有關部門根據交易情況相應調整可再生能源發電補貼政策。

第四十六條〔可再生能源激勵政策〕國家制定相關財政、金融和價格等政策，支持可再生能源開發利用。

從上述內容看，《能源法（征求意見稿）》在可再生能源補貼方面存在以下四個不足之處：

一是可再生能源補貼對象不清晰。《能源法（征求意見稿）》第45條僅一句話涉及可再生能源補貼，且僅限定可再生能源發電，對最應該補貼的農村、牧區的可再生能源利用項目以及偏遠地區和海島可再生能源獨立電力系統建設等沒有提到。

二是可再生能源補貼和消納相關政策界限不清晰。2019年5月，國家發改委、國家能源局出臺的《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發改能源〔2019〕807號），主要是解決可再生能源消納問題。《能源法（征求意見稿）》第45條中提出用戶側承擔可再生能源消納義務，用戶側各義務人之間就“未完成消納可再生能源發電量最低比重”開展的交易基本不影響補貼費用，也與“根據交易情況相應調整可再生能源發電補貼政策”沒有關系。

三是對擬推行的綠證政策缺乏支撐。從國外實踐看，綠證交易制度通常與可再生能源配額制配套。因此，需要從法律層面建立配額制度和綠證交易制度，明確省級行政區域的義務以及承擔可再生能源配額的具體對象。由于發改能源〔2019〕807號主要是解決可再生能源消納問題，不能簡單認為供電、售電企業以及參與市場化交易的電力用戶就是配額制的義務人。況且，財建〔2020〕4號提出“研究將燃煤發電企業優先發電權、優先保障企業煤炭進口等與綠證掛鉤”，義務人范圍超出了用戶側。

四是對現行的按售電量征收的可再生能源附加政策后續運作模式沒有明確。目前，全國范圍內隨售電量按國家標準征收的可再生能源電價附加是國補資金的絕對主力來源，相當于全國的絕大部分企業和居民都承擔了可再生能源義務。今后，是通過發展“配額制+綠證交易”來取代電價附加，還是繼續維持電價附加為主、“配額制+綠證交易”作為補充的模式，立法中未留口子。

三、具體修改建議

建議將可再生能源補貼單獨作為一條，主要內容為：

國家建立可再生能源補貼制度，根據行業技術水平和市場發展情況，實行補貼退坡機制。（備注：這一款主要是明確實行可再生能源補貼政策，但要實行退坡機制）

國家建立可再生能源配額和綠色電力證書交易制度，各省級行政區按照其全社會用電量承擔相應的可再生能源配額義務，相關制度由國務院能源主管部門會同財政部門、價格主管部門制定。（備注：這一款主要是明確配額、綠證交易等基本制度，為綠證市場運轉提供支撐）

國家財政設立可再生能源發展基金，征收使用管理的具體辦法，由國務院財政部門會同國務院能源、價格主管部門制定。（備注：這一款留口子，將可再生能源發展基金征收和使用的具體制度授權國家部委通過政策調整。主要考慮以下因素：①即使推行了綠證交易市場，由于不同可再生能源發電項目的補貼標準不同，購買方難免會“挑肥撿廋”，可以通過額外的補貼拉平不同電源類型補貼標準，讓他們上綠證市場同臺競技。②除了可再生能源發電項目，現行政策中的一些其他類型的可再生能源項目，如獨立可再生能源電力系統等，其投資費用難以通過綠證市場成交回收，需要繼續維持補貼政策。因此，將來的較長一段時間內可能面臨電價附加與“配額制+綠證交易”共存的“雙軌制”運作模式）