近期，國家能源局啟動了《供電營業區劃分及管理辦法》修訂工作。究竟如何看待供電營業區制度？如何定義供電營業區？按什么原則劃分和管理，又該由誰來劃分和管理？隨著新一輪電力體制改革的深入推進，尤其是在“管住中間、放開兩頭”的體制架構下，這一系列問題亟待按照實事求是的精神進行與時俱進的探討，不能再簡單地蕭規曹隨。

供電業務需要新的內涵

《電力法》1996年實施起就確立了供電營業區制度。供電營業區制度的核心是“一個供電營業區內只設立一個供電營業機構”，這是電網的自然壟斷屬性決定的。雖然經歷了2002年以“廠網分開”為特征的電力體制改革，以及2015年啟動的以“管住中間、放開兩頭”為特征的新一輪電力體制改革，《電力法》在2009年、2015年和2018年也有過三次修訂，其中后兩次修訂都涉及供電營業區制度，但供電營業區制度并未出現根本性調整。應該說，實踐證明供電營業區制度是適合我國國情和電力行業發展需要的。

不論是《電力法》，還是《電力供應與使用條例》以及《供電營業區劃分及管理辦法》，我國電力法規一個普遍的特點就是條文中對名詞缺乏明晰的定義——究竟什么是供電？發電業務在不在內？它包含輸配業務還是只包含配電業務？是否包含售電業務？

傳統的“供電”是指將電能通過輸配電裝置安全、可靠、連續、合格地銷售給廣大電力客戶，滿足廣大客戶經濟建設和生活用電的需要。充分考慮《電力法》1995年制定時的電力行業發展狀況和體制背景，第四章“電力供應與使用”中的“供電”很明顯是指當時背景下配電企業的經營行為，既包含輸電、配電業務，也涉及售電業務。之所以售電業務未明顯表述，是在當時電力行業壟斷一體化的產業結構背景下，售電業務還是一個隱性環節，并沒有被認識到可以單獨存在。但在2015年“9號文”頒布后，按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構，很顯然售電業務和配電業務已被區分開，所以，目前就有必要重新定義供電的內涵。根據“9號文”精神，建議明確區分配電和售電業務，將供電定義為“在供電營業區范圍內的配電業務，承擔普遍服務責任以及未參與市場化購電用戶的售電業務”。

另外，2018年修訂的《電力法》沒有了跨省和非跨省供電營業區的區別表述，但并不能以此判斷它取消了跨省的供電營業區。因為，如果供電業務明確定義為“配電”及其相關的普遍服務和非市場化售電，那么就沒有再強調跨省供電營業區的必要性了。

共用和專用供電設施應嚴格區分

供電營業區制度的核心是供電業務專營屬性，《電力法》第二十五條明確“一個供電營業區內只設立一個供電營業機構”，《供電營業區劃分及管理辦法》延續了這一表述。但事實上，一個供電營業區內或多或少存在工業園區或者商業綜合體等諸多方式的轉供電情況，這些轉供電主體事實上也在履行供電功能。

近年來，國家出臺文件要求規范轉供電，但供電企業不可能收購或者以其他形式獲取這部分轉供電資產，轉供電行為依然會存在。僅依靠價格主管部門治理轉供電解決不了根本問題。堵不如疏，要從根本上解決轉供電問題，首先須回答供電企業是否還要承擔“名義上應該承擔但實際上不可能兌現”的責任，抑或是理性地區分實現供電功能供電設施的共用或專用屬性——供電企業只做共用供電設施的投資經營，而包括轉供電在內的用電側專用供電設施則按照“誰使用、誰投資”的原則向市場開放，通過合理回報和價格上限的原則，讓轉供電從灰色領域轉變成為合規公開經營。

供電企業只做共用功能的供電業務，事實上也是對壟斷企業經營范圍的一次法規性確認，對于減輕供電企業負擔，提高供電企業服務，加強供電企業監管都具有積極意義。壟斷約束一小步，市場就發展一大步。此舉也將極大激發社會資本投資專用配電業務的積極性，有利于放開用電側投資和服務市場，推動實現“放開兩頭”。

無證供電的監管空白要盡快彌補

現有的《供電營業區劃分及管理辦法》可以滿足主動申報供電營業區并取得《電力業務許可證》情況的監管，但不能解決經營者未主動申請供電營業區或取得《電力業務許可證》且未能履行合格供電責任的處置等情況。未取得電力業務許可證的無證供電情況，如農村小水電自供區等歷史遺留問題，亟需在此次修訂《供電營業區劃分及管理辦法》中予以解決。

對于因歷史原因，未申請辦理或未取得《電力業務許可證》而事實上供電的情況，修訂稿中應明確要求其主動申請供電營業區劃分，并辦理《電力業務許可證》。同時，應彌補監管空白，建議國家能源局派出監管機構加強對未取得《電力業務許可證》但事實供電情況的有效監管，通過加強無證供電和不合格供電的監督，要求其在規定時間內進行整改，對在規定時間內不能實現合格供電的主體，應完善監管規則，勒令其縮減供電營業區或者退出。建議國家能源局進一步研究明確經營者的申請時限和監管部門的工作時限，包括以上情況縮減供電營業區后資產處理等規則。

管理權限調整不能違背“放管服”精神

2018年修訂前的《電力法》第二十五條明確，各層級供電營業區經審查批準后，由相應層級的電力管理部門發給《供電營業許可證》。2018年修訂后的《電力法》第二十五條對此表述依然不變，“……電力管理部門依據職責和管理權限，會同同級有關部門審查批準后，發給《電力業務許可證》”。1996年原電力工業部頒布《供電營業區劃分及管理辦法》也遵循這個原則，但2019年8月《供電營業區劃分及管理辦法（征求意見稿）》第九條中的表述卻發生明顯變化——“取得供電營業區劃分意見的企業應按照有關規定向國家能源局派出機構申請《電力業務許可證》。供電營業區在《電力業務許可證》中載明后方可生效?！?/p>

換言之，從《供電營業許可證》調整為《電力業務許可證》，實質上是要改變供電營業區的管理權限，即從省地方政府電力管理部門調整為國家能源局派出機構。但很明顯，這與《電力法》是不一致的，也與行政審批和事后監管分離的原則不符，無形中增加了供電企業申請許可的環節，與國務院“放管服”的精神不符。這項行政許可權力在中央和地方之間的調整，僅僅通過《供電營業區劃分及管理辦法》修訂這個層級來操作是不妥的。