一部綜合性和基礎性的法律《能源法》即將出臺，為我國調整能源結構奠定基礎和確定方向。

　　2007年12月3日，國家能源辦正式對外公布《能源法》(征求意見稿)至今，有關制定我國《能源法》的研究和討論一直在進行。2013年，《能源法》被正式列入國務院立法計劃。目前，“新常態(tài)”已悄然成為宏觀經濟的新背景。因此，我國將出臺的《能源法》更加注重能源結構調整和總量控制。

　　鑒于我國目前已制定了《煤炭法》和《節(jié)約能源法》等能源單行或者專門法律，《能源法》應如何定位?《能源法》對當前的能源戰(zhàn)略及行業(yè)發(fā)展會有哪些影響?又對我國石油石化行業(yè)提出哪些要求?帶著這些問題，本刊記者專訪了國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員、中國社會科學院法學研究所教授常紀文博士。

　　不是能源單行法的簡單疊加

　　記者：常所長，您好!2007年開始，國家能源辦就正式對外公布了《能源法》(征求意見稿)。經過多年醞釀，《能源法》也被正式列入國務院立法計劃。在您看來，當前是否是推進出臺《能源法》的最佳時機?

　　常紀文：《能源法》于2006年開始起草。那個時候中國經濟還處于沖勁很大的發(fā)展時期，必然導致很多經濟和社會問題，包括能源問題都沒有定型。同時，我國對能源領域未來的發(fā)展狀況和趨勢看得也不是很清楚。因此，十年前起草的《能源法》不能適應當前我國的經濟和能源發(fā)展需要。

　　如今，我國已進入經濟和社會發(fā)展的轉型時期，包括污染物排放和碳排放正處于最高峰值的拐點，預計中國經濟和社會發(fā)展在未來的兩三年時間也會定型。因此，我認為有必要結合新的經濟形勢和能源發(fā)展需要起草《能源法》。當前，《能源法》出臺的時機和條件均已具備。

　　記者：我國目前已制定了《煤炭法》和《節(jié)約能源法》等能源單行或者專門法律，您認為《能源法》應該如何定位?

　　常紀文：《能源法》立法的重要性在于能指導制度設計。如何定位，目前這方面存在一定分歧。有人認為我國出臺的《能源法》應該是一部能源基本法，由全國人大通過;有人則認為《能源法》應該是一部綜合性和基礎性的法律，由全國人大常委會通過。全國人大通過的法律屬于基本法律，具有指導和協調其他能源法律、法規(guī)和規(guī)章的制定、修訂和實施的效力;而由全國人大常委會通過的綜合性和基礎性的《能源法》就必然定位于查漏補缺的角色，對其他能源法律、法規(guī)和規(guī)章的指導和協調不具有法律效力。

　　從我國能源法制建設的整體考慮，《能源法》創(chuàng)設的基本原則和構建的主要制度應能指導各單行或者專門能源法律法規(guī)的制定或者修訂，但不是各單行能源法律法規(guī)的簡單疊加，也不應只起簡單的查漏補缺作用。也就是說，《能源法》不應是一部具體化的局限于行業(yè)的能源法律，內容與《電力法》和《煤炭法》應有所不同;也不應是立足解決每一個方面的問題而制定的專項法律，與《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》應有區(qū)別。

　　因為《能源法》幾乎無所不包，所以不可避免地難以對各種情況做出周全的規(guī)定。現在，有種呼聲是廢掉現有能源單行法律和專門法律，把《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》的條文全部歸入《能源法》中，使《能源法》成為一部中國的能源法典。從長遠來看，我比較贊同這種聲音。但從目前專家的討論來看，出臺一部能源基本法的難度很大，主要原因是當前的條件尚未成熟，所以最終出臺的很可能是一部綜合性的基礎法律。

　　記者：作為我國能源領域的綜合性和基礎性法律，《能源法》應涵蓋哪些主要內容?

　　常紀文：《能源法》既要發(fā)揮國家干預的作用，也要考慮市場和社會的需求與作用。因此，在內容選擇上應包括以下幾方面的內容：一是宣告國家能源發(fā)展的目的、基本理念和戰(zhàn)略，以及國家、社會、企業(yè)與公民的基本能源權利和義務，明確國家的環(huán)保職責;二是明確能源科學開發(fā)、利用和保障的主要原則、制度;三是建立區(qū)別于各單行或者專門能源法專門調整機制的綜合性調整體制和機制;四是對國家能源安全的保障方法和程序，國家能源結構優(yōu)化的目標、方法和程序，以及如何與環(huán)保法銜接等做出規(guī)定。

　　記者：將要出臺的《能源法》與能源單行法律以及其他法律的調整范圍應當如何界定與銜接?

　　常紀文：在不廢除能源單行法律和專門法律的情況下，《能源法》如何做好與能源單行法律和專門法律，以及其相關法律的銜接是值得注意的問題。一種可行的做法是《能源法》對于能源單行法律和專門法律中已有的條文和要求不再做規(guī)定，而對于沒有規(guī)定的部分才能進行規(guī)定。例如，如果所有的法律都沒有對能源安全做出規(guī)定，《能源法》可以做出規(guī)定;如果所有的法律沒有對能源的市場機制做出規(guī)定，對應對氣候變化做出規(guī)定，該法可以做出規(guī)定;如果所有的法律沒有規(guī)定公眾參與，該法可以做出規(guī)定等等。對于如電力、煤炭和石油石化等所有領域共同涉及的情況，由《能源法》做出綜合性和概括性的規(guī)定。

　　《能源法》還存在與其他法律的銜接問題，如新修訂的《環(huán)保法》、《安全生產法》和新頒布的《國家安全法》。這就要求《能源法》的制定要留有接口，對相關領域的內容做出對接性規(guī)定。例如，在《能源法》中規(guī)定能源的開發(fā)利用必須保證安全，具體的條文參見《安全生產法》的有關規(guī)定;涉及節(jié)能減排的內容，可規(guī)定具體的條文參見《環(huán)保法》等。再比如，戰(zhàn)略石油儲備是《能源法》比較關注的問題。但是《能源法》可能只能對戰(zhàn)略石油儲備做出原則性規(guī)定，而非提出怎么儲備這樣非常具體的細則要求。

　　常紀文：美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定：“其他能源法律的制定和修改，應當與本法的規(guī)定相一致。”如果我國也能借鑒這一做法，將有助于發(fā)揮作為非基本法的《能源法》的基本法作用。另外，美國《國家環(huán)境政策法》充分考慮了環(huán)境價值的作用，也是值得我們借鑒和參考的。歐盟的能源立法經驗主要在于清潔能源方面，例如，考慮風能、水能、核能和太陽能的比重、作用和發(fā)展中的安全和環(huán)保問題。當然，我國不能停止發(fā)展核電、水電、風電和太陽能，但對它們的發(fā)展須持謹慎態(tài)度。

　　記者：您認為，《能源法》的出臺對當前的能源戰(zhàn)略及行業(yè)發(fā)展會產生哪些影響?

　　常紀文：《能源法》之所以很重要，是因為中國的能源及其可持續(xù)性問題非常嚴峻。2020年，我國要比2005年降低40%～45%的二氧化碳排放量，屆時將產生約120億噸的二氧化碳，超過美歐日的排放量(約80億噸)，能源環(huán)境將會是一盤很難下的棋。

　　如何解決這些問題呢?第一是一次能源結構要調整，從原來的以煤為主，轉為增加天然氣等清潔能源的使用量;第二是要調動更多人來參與節(jié)能減排、能源供應;第三則是充分發(fā)揮清潔能源的作用，從原先的大型可再生能源向分布式、樓宇節(jié)能的方向行走。而這些都面臨著一系列的重大改革，可能不僅是中國能源行業(yè)，對中國經濟體制也是一個創(chuàng)新，過程是很長，但必須走。所以，《能源法》也是為我國調整能源結構奠定基礎和確定方向的重要法律。

　　記者：您認為，《能源法》出臺對我國未來的能源結構調整將起到哪些實際性的效果和作用?

　　常紀文：《能源法》出臺后，可以對水電、煤炭、核電、太陽能和風力發(fā)電的比例結構和相關產業(yè)政策做出清晰的規(guī)定。如，2030年，我國的清潔能源比例可以達到20%。這樣，可以促進能源結構調整。

　　預測能源結構是《能源法》中的一個重要問題。國務院發(fā)展研究中心去年做過的一個預測表明：未來50年仍然是以煤、石油和天然氣等化石能源為主要消費能源的50年，核電和水電所占的比重仍然不高，只是能源消費結構的補充。這一預測結果與殼牌公司的相關預測是相符的。

　　重視能源結構調整，意味著要加強對煤炭和石油的清潔化利用，有效控制和減少污染。我國的煤炭清潔利用技術目前已取得突破，如超低排放技術在火電廠的應用，使煤炭通過高效燃燒達到污染物和碳的超低排放，當然技術成本還比較高。《能源法》中有涉及