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深度

可再生能源法實施三年后

來源：中國環(huán)境報 | 0評論 | 4580查看 | 2013-09-03 14:23:33

　　作為指導可再生能源發(fā)展的基本大法，《可再生能源法》自2006年1月1日起開始生效，但一經(jīng)實施便遭遇了難以操作的尷尬。2009年12月26日，十一屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《可再生能源法修正案》，修正案對原有法律進行了多處修改，并于2010年4月1日起施行。

　　歷經(jīng)三年實踐之后，法律的實施情況如何？存在哪些問題？應(yīng)當如何解決？今年，全國人大常委會啟動了《可再生能源法》實施以來的首次執(zhí)法檢查，執(zhí)法檢查組分別赴內(nèi)蒙古、江蘇、甘肅等地進行了檢查。在十二屆全國人大常委會第四次會議上，執(zhí)法檢查組向大會提交了《關(guān)于檢查可再生能源法實施情況的報告》（以下簡稱《報告》）。針對《報告》內(nèi)容，十二屆全國人大常委會第四次會議分組進行了審議，并結(jié)合《可再生能源法》執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，認真查找原因、積極建言獻策，為我國可再生能源發(fā)展謀求健康之路。

　　在8月26日召開的十二屆全國人大常委會第四次會議的全體會議上，全國人大常委會副委員長陳昌智向大會匯報了《關(guān)于檢查可再生能源法實施情況的報告》（以下簡稱《報告》）的詳情。

　　《報告》強調(diào)，我國應(yīng)該加大力度發(fā)展可再生能源，同時也對目前《可再生能源法》執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進行了逐一說明。

　　8月27日下午，十二屆全國人大常委會第四次會議分組審議了《報告》，與會人員紛紛發(fā)表了自己的觀點。

　　棄風嚴重，全額保障性收購如何落實？

　　當前，在《可再生能源法》和有關(guān)配套政策的推動下，我國可再生能源進入全面、快速、規(guī)模化的發(fā)展階段，可再生能源發(fā)展專項資金規(guī)模逐年增加，2012年達到167億元。但由于電網(wǎng)規(guī)劃至今空白、價格機制依然不完善等因素，可再生能源棄電等問題難以破解。

　　陳昌智在報告中指出，國家明確提出到2015年和2020年非化石能源分別占一次能源消費比重11.4%和15%的目標。為了保障可再生能源的生產(chǎn)與使用，《可再生能源法》中明確規(guī)定了“制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額保障收購可再生能源發(fā)電的具體辦法”，但全國人大常委會執(zhí)法檢查組在地方的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多地方在執(zhí)行這項政策時都“打了折扣”。按照行業(yè)術(shù)語來說，就是“棄風”現(xiàn)象嚴重。

　　報告透露，目前，國內(nèi)風電、光伏發(fā)電、水電都出現(xiàn)送出和消納不暢的問題，“棄風”現(xiàn)象嚴重。例如，在風力資源豐富的“三北”地區(qū)限電尤其嚴重，年風電平均利用小時數(shù)大幅下降，吉林省從2010年的1941小時下降到2012年的1420小時，一些地方風電限電比例超過40%，給企業(yè)經(jīng)營造成困難。

　　之所以出現(xiàn)“棄風”問題，報告歸之于“部門責任落實不到位”。此外，從法律頒布至今，關(guān)于全額保障性收購制度的相關(guān)辦法仍未出臺，電網(wǎng)企業(yè)未按規(guī)定收購電量，電力監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督乏力。與此同時，地區(qū)之間、企業(yè)之間的利益關(guān)系也制約了全額保障性收購制度的落實。

　　全國人大常委會執(zhí)法檢查組在地方檢查時發(fā)現(xiàn)，由于大部分地區(qū)還沒有實施節(jié)能發(fā)電調(diào)度，仍采用年度發(fā)電量計劃管理，導致可再生能源發(fā)電機組讓位于火電機組。而部分電網(wǎng)公司甚至不按法律要求對小水電等可再生能源發(fā)電并網(wǎng)提供相關(guān)服務(wù)，甚至克扣上網(wǎng)電量，由發(fā)電企業(yè)承擔并網(wǎng)費用的情況長期存在。

　　《報告》強調(diào)，應(yīng)從長遠考慮，進一步確立可再生能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，明確可再生能源在我國能源中長期發(fā)展中的總量目標，并落實到能源發(fā)展的規(guī)劃、政策和管理等各個方面，使全額保障性收購制度真正落到實處。

　　“全額保障性收購的法律規(guī)定已經(jīng)出現(xiàn)在《可再生能源法》中，我們不要把它僅作為一種象征意義，實際上，它是有實質(zhì)性規(guī)定的。”參與分組審議的陸浩委員表示。

　　《報告》給出的解決之道包括：國家發(fā)展改革委、國家能源局要加強對可再生能源及相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌，盡快出臺全國電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，加強配套電網(wǎng)和跨省區(qū)輸出通道的建設(shè)，提高消納、輸送能力，保證可再生能源開發(fā)、輸送、利用等多個環(huán)節(jié)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　“實際上，針對可再生能源的收購，國家從電網(wǎng)和各個方面都做了很大的努力，但為了保證優(yōu)先調(diào)度、全額保障性收購，還需要對保障性措施加以完善，包括科學技術(shù)的研發(fā)都要跟上。”陸浩表示。

　　《報告》建議，建立分布式可再生能源電力并網(wǎng)技術(shù)支撐體系和管理機制，實現(xiàn)分布式發(fā)電直供及無歧視、無障礙接入電網(wǎng)，鼓勵可再生能源的分散開發(fā)和就地消納。

　　上網(wǎng)電價“一刀切”，可再生能源發(fā)電積極性何來？

　　除了全額保障性收購制度之外，可再生能源電價補貼也成為分組審議的一個熱點話題。

　　目前，光伏發(fā)電采用全國統(tǒng)一標桿上網(wǎng)電價。全國人大常委會執(zhí)法檢查組在地方調(diào)研時，有地方向其反映，各地光照條件不同，投資回報差別較大，“一刀切”的價格政策不利于光伏發(fā)電大規(guī)模應(yīng)用。

　　同時，也有企業(yè)反映，光伏電站上網(wǎng)電價年限不明確，分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用部分電價補貼政策沒有確定，海上風電上網(wǎng)電價也未出臺，企業(yè)難以核算投資回報。政府部門為扶植可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所允諾的補貼，往往難以落實，電價附加和補貼機制亟待健全。

　　此外，全國人大常委會執(zhí)法檢查組在檢查中還發(fā)現(xiàn)：按照現(xiàn)有的電價附加標準和征收率，所籌集的資金已不能滿足補助需要；其次，補貼審批環(huán)節(jié)過多，程序復雜，到位周期長，長期拖欠嚴重影響投資效益；第三，現(xiàn)有補貼側(cè)重于發(fā)電環(huán)節(jié)，對輸電、輔助服務(wù)補貼不到位，影響了電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)的積極性；第四，可再生能源基金的使用缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，資金安排與規(guī)劃缺乏有效銜接。

　　為了鼓勵可再生能源發(fā)展，國家規(guī)定了一系列的稅收優(yōu)惠政策。例如，對中央財政補貼不征收增值稅。但這項政策在地方執(zhí)行過程中，顯然有“變形”的情況。

　　《報告》中披露，“有的地方仍將電價附加資金列為電網(wǎng)企業(yè)收入，征收增值稅。國家制定了小水電征收6%增值稅的政策，但有的地方實際征收稅率高達16.8%。”

　　而正在推進的增值稅改革，對于地方發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)積極性也有一定影響。“允許抵扣固定資產(chǎn)進項稅額，導致地方政府長期無法從風電、光伏發(fā)電項目中獲得稅收收入，資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤桨l(fā)展優(yōu)勢。”

　　針對上述問題，一些參與分組審議的委員表示，價格補貼方面的問題與現(xiàn)行的管理體制有很大關(guān)系。

　　王毅委員說，“國務(wù)院能源主管部門是負責可再生能源發(fā)展的主要部門，但是可再生能源的標準、價格、稅收、補貼則分散于政府的其他部門，降低了能源主管部門對可再生能源綜合管理和宏觀協(xié)調(diào)的能力。”

　　《報告》建議：應(yīng)盡快建立電價附加征收標準調(diào)整機制，及時調(diào)整可再生能源電價附加征收標準，加大征收力度，努力做到應(yīng)收盡收。同時，積極拓展資金來源，擴大可再生能源基金規(guī)模，保證補貼及時足額到位。

　　電力體制改革滯后，優(yōu)先發(fā)展短板怎么補？

　　《報告》顯示，截至2012年底，我國可再生能源發(fā)電裝機規(guī)模占總發(fā)電裝機比例達28％，比2005年提高了5個百分點。可再生能源發(fā)電量約占全國總發(fā)電量的20％，比2005年提高4個百分點。可再生能源產(chǎn)業(yè)已成為新的經(jīng)濟增長點。

　　但《報告》同時指出，在《可再生能源法》實施的過程中，國家地方規(guī)劃銜接不夠、一些政策和制度尚未落實、缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制等問題仍然存在。

　　王毅委員說，《報告》中提出可再生能源要優(yōu)先發(fā)展，但是我們同時還要考慮在有序、均衡的基礎(chǔ)之上推進優(yōu)先發(fā)展。例如，現(xiàn)在我們在裝機上發(fā)展很快，但在電力體制改革上卻相對滯后。同時，智能電網(wǎng)、儲能技術(shù)以及分布式發(fā)電系統(tǒng)的發(fā)展不足，這樣一來就使整個產(chǎn)業(yè)面臨很多問題。王毅認為，要建立更有序的規(guī)劃和目標，要遵循可再生能源發(fā)展自身的特點。

　　《可再生能源法》中規(guī)定的一些重要制度和政策尚未得到落實，是全國人大常委會執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的另一個重要問題。

　　全國人大代表張玉珍指出，因為與地方利益以及其他方面存在一些沖突，可再生能源上網(wǎng)受到了一定的阻礙。

　　張玉珍認為，既然我們要鼓勵可再生能源的發(fā)展，就必須讓它

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