加快建成全國碳排放權交易市場，通過市場化機制實現持續有效的減排效果，既是我國積極參與全球氣候治理、引領全球生態文明建設的國家戰略，更是貫徹落實黨中央推動高質量發展重大部署的重要政策手段。

但是，當前我國碳交易制度頂層設計尚待完善，發展定位尚待提高，相關機理認識尚待深化，很大程度上束縛了碳交易對經濟高質量發展的推動作用。

為此，我們分析了碳交易制度推動經濟高質量發展的主要機理和問題，然后從立法保障、監督管理、制度評估等方面提出了政策建議。

碳交易推動經濟高質量發展的主要機理

碳交易與實現經濟高質量發展具有內在一致性。碳交易機制能夠通過創新驅動，增強經濟高質量發展的內生動能。具體而言，碳交易能夠倒逼能源結構調整，加快能源清潔化進程，推動以能源高質量發展支持經濟高質量發展；能夠推進供給側改革，促進產業結構優化，推動經濟綠色低碳發展；能夠推進綠色補償機制，加強對生態環境的修復與保護；能夠基于減排成本的差異，促進資源在東中西部地區優化配置，推動區域協同發展，降低全社會的減排成本，提高全社會的經濟福利。

碳交易具有政策成本較低、實施較為靈活等優勢，是政府采用市場化機制推進經濟高質量發展的重要政策手段。一方面，碳交易具有經濟、高效的資源配置作用，它通過市場機制實現控排單位碳排放外部成本的內部化，倒逼控排單位自主減排，具有天然的低成本優勢；另一方面，碳交易制度允許政府監管部門適時調整碳配額分配機制、碳配額清繳機制、履約懲罰機制、市場調節機制等，政策實施具有一定的靈活性，這有助于推動控排單位采取最優的減排措施，實現預期的減排成效，也有利于確保碳市場平穩可持續發展。

碳交易為打好“三大攻堅戰”提供了重要力量和途徑，有利于破解經濟高質量發展難題。首先，碳交易市場為實體經濟高質量發展提供了新的資金來源。隨著我國財政補貼政策逐步退出，碳金融產品的出現會進一步豐富金融市場選擇，為控排企業高質量發展提供了新的融資渠道。例如，湖北碳交易試點開展碳金融創新，幫助企業累計融資15.4億元。其次，通過合理設計碳匯、碳配額交易制度，碳交易有助于實現福利的再分配與再補償，促使產業技術向貧困地區傾斜與轉移，精準扶持貧困地區發展。例如，湖北碳交易試點創新生態扶貧模式，目前累計使用了107萬噸貧困地區產生的核證減排量，為其帶來了1300萬元收益。第三，碳交易有利于促進能源清潔化發展，壯大綠色環保產業，增強減排控污的內生動力，為提升生態環境質量、改善霧霾污染、促進綠色低碳發展貢獻重要力量。

我國碳交易推動經濟高質量發展的主要問題

第一，我國在應對氣候變化和碳交易方面的立法還比較滯后，導致其推動經濟高質量發展的作用有限。我國碳交易試點啟動已有8年，而作為上位法的《中華人民共和國氣候變化應對法》《碳排放權交易管理暫行條例》卻仍處于修改審查階段，尚未正式出臺，導致我國碳交易市場運行一直缺乏國家層面的法律體系保障。之前國家部委出臺的相關規范性行政文件和部門規章的法律授權與支撐不足，對減排措施、懲罰制度等實施的強制力不夠，各層級的規章制度都沒有明確碳交易體系在推動經濟高質量發展中的重要地位，加上目前碳交易試點地區的市場規模較小，而全國碳市場建設進程較為緩慢，導致碳交易推動經濟高質量發展的積極作用發揮不夠。

第二，我國對碳交易的發展定位不高，導致對其在經濟高質量發展評價體系中的作用考慮不足。目前，政府部門、企業、社會公眾對碳交易的認識基本局限于有限的碳交易試點地區、試點行業及納入碳交易的控排單位，對碳交易的重要作用的理解尚未普及。特別是政策制定者較少從更高層面、更深層次以及整個經濟發展大局出發，系統思考碳交易在推動經濟高質量發展方面的定位及其關鍵作用，尚未關注到碳交易制度的重要支撐，尚未在相關評價體系特別是政策體系中考慮碳交易制度，也沒有將其納入績效評價和考核辦法，使得碳交易對經濟高質量發展的影響力式微。

第三，我國對碳交易的預見性認識不深，導致其與經濟高質量發展的制度耦合不充分。一方面，對碳交易的模擬分析、敏感性分析不充分。結合我國宏觀經濟形勢，評估實施全國碳市場對全國、各地區、各行業經濟發展以及控排企業經營效益影響的研究不足，對不同碳交易機制的敏感性分析不夠。另一方面，尚未從推動經濟高質量發展的全局和高度考慮碳交易頂層設計。國家在出臺碳交易相關管理辦法或條例、設計碳交易制度過程中，沒有充分考慮經濟高質量發展的理念和目標，更沒有圍繞推動經濟高質量發展，契合性地調整設計碳配額、碳價格、碳交易模式和行業覆蓋范圍等相關制度。

完善碳交易制度推動經濟高質量發展的政策建議

首先建議加快碳交易制度立法步伐，明確碳交易制度在推動經濟高質量發展中應該發揮的重要作用。建議全國人大、生態環境部等部門加快推動《中華人民共和國氣候變化應對法》《碳排放權交易管理暫行條例》出臺，通過高層級的立法明確碳交易標的法律性質及其在推動經濟高質量發展過程中的重要作用，明晰交易主體的權利、義務和法律責任，落實監管者的監管權限，授權對違法違規行為采取強有力的處罰措施。

建議加快全國碳交易市場的建設速度，及時跟進經濟高質量發展進程。建議由國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組開展重點統籌督辦與推進工作，明確全國碳交易市場建設時間表，細化重要推進節點工作任務與目標，確保發電行業2020年實現全國碳市場正式上市，并有序將其他高耗能、高排放行業納入全國碳交易體系，為我國實現2030年前二氧化碳排放達峰和經濟可持續發展預留政策實踐空間。

其次要強化碳交易制度的監督管理，推動碳交易納入經濟高質量發展評價體系。一是依托數據平臺強化碳市場監督管理，建議國家生態環境部將控排企業的碳排放、碳配額和碳交易信息納入生態信息監測平臺和大數據共享體系，保障碳交易制度推進經濟高質量發展的政策效果。二是完善經濟高質量發展評價指標分解，將碳交易業績納入相關各級政府部門的責任考核目標。建議國家發展改革委、生態環境部、能源局、科技部等部委在推進經濟高質量發展工作指標體系分解與責任部門任務分工時，將碳交易的績效納入考核體系。

最后建議加強碳交易制度研究和評估，引導碳交易有效推動經濟高質量發展。一是加大碳交易制度的科學研究投入。建議科技部引導設立碳交易專項研究資金，各級自然科學基金和社會科學基金以及相關社會力量將碳交易制度作為重點支持領域，組織科學家和政策研究者積極探索碳交易對經濟高質量發展的影響機理，為碳交易理論研究和實踐探索提供智力支撐。二是加強碳交易制度實施的影響評估。建議生態環境部、科技部等從推動經濟高質量發展的高度，加大對碳交易實施影響評估的支持力度，不斷完善碳交易管理制度，并做好應急預案。