低碳電力發展目標是低碳發展戰略的重要組成部分，也是實現路徑和措施的依據。推進低碳發展是一個極為復雜的巨系統，其目標必然是一個復雜的多目標、多層次的系統，其中低碳電力發展目標系統是這個巨系統的核心。目標是通過指標或者指標體系來體現的，經梳理我國現行的低碳電力發展目標相關的法規及重要政策性文件，現行的指標體系存在以下問題：

存在的主要問題

第一，指標缺乏頂層設計。

一是缺乏法律支撐。我國還沒有綜合性的能源法和應對氣候變化或者低碳發展法等，現行的低碳發展目標、政策等有的是根據相關環保或者資源法規，有的是根據政治文件，有些則是由政府部門提出。

二是指標體系設計難度大。能源電力低碳發展目標與能源安全、污染控制、時空布局、經濟效益、產業發展等多種目標相聯系，是一個多目標博弈問題。

第二，體制難協調。由于不同的目標分別賦予不同的政府機構進行管理，造成目標難協調。雖然我國政府有宏觀調控部門和專業管理部門的區別，而且低碳能源電力發展的文件很多是從國務院層面發布的，看似有統籌協調機制，但實際難以實現，因為不同部門都是按各自按職責范圍來確定目標的。

第三，指標和目標值的設定往往缺乏科學決策機制支持。一些重大目標或者政策要求可能出臺迅速，有的只是依據短時、局部、甚至是個別試驗結果。一些目標雖然通過了“模型”優化，但因為模型輸入條件本身的不確定性的，模型結果可能成為解釋研究者、決策者意圖的工具。

第四，目標落實簡單粗暴。由前兩種結果會造成目標落實難的問題。目標落實難有種種表現：目標難完成，缺乏操作性和實踐性；過快完成目標，如原計劃5年完成的，結果一兩年就完成了。

以上問題的存在，造成低碳電力發展指標及目標存在交叉、重復甚至矛盾，在政策、措施、行動、監管等方面存在不協調。目前，從能源電力清潔、低碳發展的目標和政策看，有法律上或者行政上的污染物超低排放要求，有清潔能源發電綠證，有清潔能源發電補貼，有可再生能源電力消納保障機制……實際上，多數政策的理論基礎是相同的。

建議

第一，突出重點，解決多目標協調問題。實際上，只要抓住本質、抓住重點，任何復雜的問題都可以簡化為簡單問題。應對氣候變化、能源轉型、新型產業發展、大氣污染控制、經濟發展都是必須解決的重大事項，但它們之間有時具有密切的關系。在眾多復雜問題中，把握清潔、低碳、安全、高效四個維度，就不會出現抓住一點不及其余的極端情況，而現實中出現的種種問題恰恰是各自為政，不及其余的結果。

第二，以碳統領解決低碳能源電力發展的約束性問題。

從能源效率和常規污染物的控制上，不論是從絕對影響（環境質量）和相對水平（先進性）看，都已經不是制約能源電力發展的主要制約因素，而碳排放控制將是成為中、長期發展最大的制約因素，戰略目標和戰術措施都應當將此當成最重要問題加以策劃。

對于風能、光伏等新能源來講，效率問題是效益（經濟性）問題，對于煤電等電源來講效率問題也是效益問題，不要將此效率問題單獨拿出來作為政府管理的制約因素，不要為了降低1克標準再采取什么強制性政策，應交給企業自己去管理。政府管理的目標是如何根據政治承諾和政治要求做好以碳控制為核心的管理上來。

第三，堅定地走用碳市場控制碳排放的道路，盡可能采用碳市場來統領各種政策。碳市場的本質是“限額—交易”機制，限額是政府之手，而交易是市場之手，構成了完整的碳減排政策機制。當前實施的有利或者促進低碳發展的各種政策，都應優先考慮、創造條件通過碳市場來解決，其次再考慮其他更好的并優先選擇體現市場特點的政策。證明市場經濟的優越性，隨著低碳能源的轉型，能源與電力、電力需求與電力供給、電力生產供應與儲能儲電將高度緊密結合在一起，行政手段將越來越顯示出它的局限性。

第四，指標體系要簡化，目標要體現碳減排本質，同時大力減少碳減排文件數量。

因為能源電力的高替代彈性的特點，盡量減少定值約束性指標。我們應以我國向國際社會的承諾目標為依據，確定我們的碳減排指標體系，同時要根據應對氣候形勢的發展、我國經濟發展和碳減排進展，修訂碳減排政治目標。

一方面，能源領域應對氣候變化的核心指標是控制二氧化碳排放總量，且因為碳“總量”具有“加和”性和可交易性，宏觀指標制定應盡可能向總量過渡。宏觀總量指標向電力傳遞時，要考慮到電力轉型對經濟社會的影響，以電力碳強度（碳基線）作為基準或者門檻，以碳總量作為總控制目標，促進以碳市場的方法完成減碳任務。

在碳指標簡化、目標明確的前提下，要加大部門在碳目標上的整合力度。同時，應大量減少與碳目標相關的文件數量和層次，在碳總量目標分解傳遞過程防止層層加碼。在相關能源電力規劃制定中應當盡可能減少規劃文件的層級，建議在能源規劃中，以碳減排目標為主要約束性目標，以電力為中心進行能源規劃。