十年來，中國可再生能源發(fā)展速度位列全球第一，發(fā)展成就有目共睹。

然而受系統(tǒng)調(diào)峰能力不足、市場機制不健全等因素影響，我國可再生能源一直存在比較突出的限電、棄電問題，嚴(yán)重制約可再生能源的持續(xù)健康發(fā)展。多年來，國家也一直在推動可再生能源配額制來解決消納問題。

靴子終于落地，5月15日，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（以下簡稱《消納保障機制》）。這意味著，醞釀近十年的配額制終于落地了，盡管不是以“配額制”的名頭。

那么，如何看待《消納保障機制》的出臺，能從根本上解決可再生能源發(fā)展問題嗎？

配額制VS消納保障機制

配額制最早可追溯到2007年，當(dāng)年出臺的《可再生能源中長期規(guī)劃》要求，“到2010年和2020年，大電網(wǎng)覆蓋地區(qū)非水電可再生能源發(fā)電在電網(wǎng)總發(fā)電量中的比例分別達到1%和3%以上；權(quán)益發(fā)電裝機總?cè)萘砍^500萬千瓦的投資者，所擁有的非水電可再生能源發(fā)電權(quán)益裝機總?cè)萘繎?yīng)分別達到其權(quán)益發(fā)電裝機總?cè)萘康?%和8%以上。”然而，此中長期規(guī)劃中的部分要求并未出臺強有力的管理辦法，“配額制”的說法尚未形成。

2009年以來，我國風(fēng)電、光伏發(fā)電快速發(fā)展，水電保持平穩(wěn)較快發(fā)展。但在加快可再生能源開發(fā)利用的同時，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電的送出和消納問題開始顯現(xiàn)。2009年12月，《可再生能源法》進行了修訂，修訂的重點就是明確了“全額保障性收購”，推行強制“上網(wǎng)”。

2012年2月，國家能源局出臺《可再生能源電力配額管理辦法(討論稿)》，明確發(fā)電企業(yè)承擔(dān)發(fā)展可再生能源義務(wù)，電網(wǎng)企業(yè)是保障性收購配額的義務(wù)主體，地方政府則承擔(dān)消納配額的義務(wù)。

2014年8月，時任國家能源局局長吳新雄在嘉興分布式光伏發(fā)電現(xiàn)場交流會上表示，能源局將研究出臺各省用電清潔能源配額政策，將各省非化石能源生產(chǎn)消費量作為碳排放、控制能源消費總量考核的依據(jù)。

但是，由于牽扯電網(wǎng)企業(yè)的利益、可再生能源資源分布不平衡、技術(shù)以及配額的確定和分配等問題，可再生能源配額制遲遲沒能進入實施階段。

多年來，數(shù)易其稿，多次征求意見，被媒體戲稱為“最難產(chǎn)的”配額制。僅2018年，國家發(fā)改委就發(fā)布了三次配額制的征求意見。此次，《消納保障機制》又采用“可再生能源消納責(zé)任權(quán)重”替代了在2018年三次征求意見稿以及原有國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布的相關(guān)文件中使用的“配額”名稱。

國家發(fā)展改革委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶表示：“《消納保障機制》相對于2018年11月的配額制征求意見稿內(nèi)容變動不大，這次用‘可再生能源消納責(zé)任權(quán)重’替代‘配額’，充分體現(xiàn)各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體及所有電力消費者共同履行可再生能源電力消納責(zé)任的政策初衷。”

在總體目標(biāo)和市場化思路方面，消納保障機制與當(dāng)前的電力體制改革、電力市場建設(shè)是一致的，通過建立有足夠保障力和可操作性的具體措施，打通管理、機制和電力輸送物理通道。陶冶說：“配額制叫了那么多年，一開始沒有電力市場建設(shè)時叫配額制沒有問題，現(xiàn)在電力市場逐步發(fā)展，叫配額制會感覺像是個行政手段。”

大唐集團李海濤長期從事可再生能源研究，他對記者表示：“無論從名頭還是內(nèi)容來看，《消納保障機制》對可再生能源電力消納的保障作用毋庸置疑，由‘配額制’改為‘消納保障機制’，由考核供給側(cè)改為考核消費側(cè)，由‘國務(wù)院發(fā)文’改為‘部委發(fā)文’，既是順應(yīng)行業(yè)形勢變化，也是各方利益平衡的結(jié)果。”

政策更多是建立長效機制，不只為消納

在配額制多年的孕育過程中，棄水、棄風(fēng)、棄光問題已經(jīng)開始變得愈發(fā)嚴(yán)重。以風(fēng)電為例，2011年和2012年棄風(fēng)率分別達到16.23%和17.12%。

在配額制遲遲無法明確的情況下，針對“三棄”問題，國家能源主管部門曾下發(fā)多份綱領(lǐng)性文件在政策上進行推動。

最近下發(fā)的是2018年底的《清潔能源消納行動計劃（2018-2020年）》，文件要求到2020年基本解決清潔能源消納問題：2020年，風(fēng)電利用率達到國際先進水平（力爭達到95%左右），棄光率低于5%，全國水能利用率95%以上，核電實現(xiàn)安全保障性消納。

上述目標(biāo)并不高，與2018年實際情況已經(jīng)非常接近。2018年全年棄水電量約691億千瓦時，在來水好于2017年的情況下，全國平均水能利用率達到95%左右；棄風(fēng)電量277億千瓦時，全國平均棄風(fēng)率7%，同比下降5個百分點；棄光電量54.9億千瓦時，全國平均棄光率3%，同比下降2.8個百分點。

而到了2019年第一季度，《清潔能源消納行動計劃》目前已經(jīng)提前完成。根據(jù)國家能源局數(shù)據(jù)，今年一季度，全國平均棄風(fēng)率4%，同比下降4.5個百分點；全國棄光率2.7%，同比下降1.7個百分點；全國基本無棄水。

那么，在水、風(fēng)、光都已經(jīng)達到消納預(yù)期的現(xiàn)在，是否還有必要出臺《消納保障機制》呢？李海濤表示，對于一項十年磨一劍、艱辛出臺的政策，其著眼點一定不會是解決某個具體問題，如果認為保障機制僅僅是為了解決消納，顯然低估了其支持新能源行業(yè)發(fā)展乃至能源轉(zhuǎn)型的重大意義。

中國工程院院士、原副院長杜祥琬對記者表示，盡管目前水、風(fēng)、光的棄電率已經(jīng)接近或達到相關(guān)目標(biāo)要求，但是必須要出臺《消納保障機制》這樣的政策，建立可再生能源發(fā)展的長效機制，防止棄水率、棄風(fēng)率、棄光率再次回升。

從目前來看，要達成2030年20%的非化石能源比重目標(biāo)并不容易，特別是隨著能源消費總量越來越大，非化石能源占比指標(biāo)的提升越來越難，必須要有分解落實責(zé)任的機制和手段。

李海濤認為：“保障機制的實施，將可再生能源發(fā)展責(zé)任以電力消納權(quán)重的形式分解到省級政府，通過逐年提高權(quán)重指標(biāo)，以及未來可能制定的考核機制，對地方政府形成責(zé)任約束，推動能源轉(zhuǎn)型不斷深入，形成能源低碳發(fā)展的長效機制。”

重在落實

《消納保障機制》一出，是否就意味著阻礙可再生能源發(fā)展的所有因素都會退避三舍、煙消云散呢？

當(dāng)然不會如此簡單。能源基金會清潔電力項目主任陸一川對記者表示，《消納保障機制》的出臺僅僅是一個開端，隨后各省級能源主管部門會牽頭制定本省的消納實施方案，落實消納責(zé)任權(quán)重，這才是最重要的，因為各省具體的實施方案與各個市場主體最有切身利益，是《消納保障機制》能否落實的關(guān)鍵。

此前地方政府曾出臺過與《可再生能源法》相違背的政策文件，包括全電量交易等，甚至借“電力體制改革”的名義違反《可再生能源法》，而這些現(xiàn)象都不應(yīng)當(dāng)持續(xù)存在。

這次《消納保障機制》明確，國務(wù)院能源主管部門對各省級行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重完成情況進行監(jiān)測評價，對超額完成消納責(zé)任權(quán)重（超過激勵性消納責(zé)任權(quán)重）的省級行政區(qū)域予以鼓勵，對未完成消納責(zé)任權(quán)重的市場主體要求限期整改，將可再生能源消費量與能耗“雙控”考核掛鉤。

而省級能源主管部門負責(zé)對承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體進行考核，負責(zé)督促未履行消納責(zé)任的電力市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規(guī)予以處理，將其列入電力市場主體不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。

盡管懲罰和獎勵都不是很大，也沒有罰款，但陶冶對于《消納保障機制》的實施還是很有信心的，他表示，“把國家非化石能源目標(biāo)轉(zhuǎn)移到地方去，這個最低責(zé)任指標(biāo)就是消納指標(biāo)，激勵性指標(biāo)的目的是希望各個地方能把可再生能源消納提到一個相對高的水平。激勵性指標(biāo)更多的是掛鉤對能耗總量和強度的‘雙控’，而地方和企業(yè)所使用的可再生能源，是不計入自身的能源消費量的，那這部分能源就可以用來抵消超額部分，地方是有動力去實施的。另外隨著政策不斷完善，我對此還是很有信心的。”