國(guó)家發(fā)改委、能源局日前印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號(hào)），對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。“《通知》有利于健全可再生能源電力消納保障機(jī)制，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。”國(guó)家可再生能源信息管理中心常務(wù)副主任郭雁絎對(duì)記者表示。

問(wèn)：《通知》出臺(tái)的背景是什么？

近年來(lái)，我國(guó)可再生能源發(fā)電快速發(fā)展，裝機(jī)規(guī)模和發(fā)電量持續(xù)增長(zhǎng)。截至2018年，我國(guó)可再生能源累計(jì)裝機(jī)達(dá)到7.28億千瓦，占全部電力裝機(jī)的38.3%；發(fā)電量約1.87萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全部發(fā)電量的26.7%，清潔能源替代作用日益突顯。但在裝機(jī)規(guī)模快速擴(kuò)大的同時(shí)，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源在局部地區(qū)依然面臨著較為嚴(yán)峻的消納壓力。2017年、2018年，全國(guó)可再生能源棄風(fēng)棄光棄水累計(jì)電量均在1000億千瓦時(shí)左右。2017年，水能利用率約96%左右，棄風(fēng)率約12%，棄光率約6%；2018年，水能利用率約95%左右，棄風(fēng)率約7%，棄光率約3%。

近年來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)多項(xiàng)政策著力解決棄風(fēng)、棄光、棄水問(wèn)題，各級(jí)電網(wǎng)公司也采取了多種手段提高電網(wǎng)消納能力，棄電限電問(wèn)題有所緩解。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可再生能源與燃煤發(fā)電等化石能源爭(zhēng)奪電力市場(chǎng)空間，將成為制約可再生能源消納的關(guān)鍵因素，在缺乏承擔(dān)可再生能源消納責(zé)任的情況下，棄電限電問(wèn)題仍有反彈甚至惡化的可能。對(duì)此，亟需從消費(fèi)側(cè)進(jìn)一步明確可再生能源消納責(zé)任，破除市場(chǎng)機(jī)制約束，保障可再生能源的長(zhǎng)期發(fā)展空間。

問(wèn)：《通知》的主要內(nèi)容有哪些？

保障機(jī)制是在我國(guó)電力市場(chǎng)改革的總體框架下，設(shè)立可再生能源消納的強(qiáng)制性市場(chǎng)份額指標(biāo)，對(duì)各電力市場(chǎng)消費(fèi)主體的市場(chǎng)行為予以約束，同時(shí)通過(guò)超額消納量交易、綠證自愿認(rèn)購(gòu)等市場(chǎng)化方式，給予市場(chǎng)主體適度激勵(lì)，平衡全國(guó)范圍內(nèi)可再生能源消納差異，實(shí)現(xiàn)配額義務(wù)的有效履約，從而建立保障可再生能源電力消納的長(zhǎng)效機(jī)制。

具體內(nèi)容可以概括為“一項(xiàng)保障目標(biāo)，兩種指標(biāo)類型，兩類義務(wù)主體，三種完成方式，三種交易模式，三類管理責(zé)任”。

一項(xiàng)保障目標(biāo)：保障可再生能源電力消納，提高能源綜合利用效率。

兩種指標(biāo)類型：按省級(jí)行政區(qū)域?qū)﹄娏οM(fèi)規(guī)定應(yīng)達(dá)到的可再生能源電量比重，分為總量消納責(zé)任權(quán)重、非水電消納責(zé)任權(quán)重。這樣設(shè)置的好處，是兼顧了水電和新能源各自的特性。水電建設(shè)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目規(guī)模大，大項(xiàng)目五年甚至十年才能投運(yùn)，而一旦投運(yùn)，則會(huì)較大幅度提高水電占比，因此，對(duì)水電按照年度設(shè)置穩(wěn)步上升的權(quán)重不符合實(shí)際。新能源建設(shè)周期短，適合建設(shè)新能源的場(chǎng)址也較為豐富，逐年設(shè)置穩(wěn)步上升的權(quán)重較為合適。分別設(shè)置權(quán)重，有利于推動(dòng)水電和新能源的持續(xù)健康發(fā)展。

此外，為鼓勵(lì)具備條件的省份按最大能力消納可再生能源電力，消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)又分為最低消納責(zé)任權(quán)重、鼓勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重，鼓勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重按最低消納責(zé)任權(quán)重上浮一定比例確定。

兩類義務(wù)主體：一類市場(chǎng)主體承擔(dān)與其年售電量相對(duì)應(yīng)的消納量，包括各類直接向電力用戶供/售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨(dú)立售電公司、擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司；另一類市場(chǎng)主體承擔(dān)與其年用電量相對(duì)應(yīng)的消納量，包括通過(guò)電力批發(fā)市場(chǎng)購(gòu)電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)。上述思路也是參照了國(guó)際上配額制實(shí)施的通用做法，即以售電企業(yè)為考核主體，對(duì)于參與電力直接交易的電力用戶以及擁有自備電廠的企業(yè)，相當(dāng)于自己購(gòu)電、自己售電、自己用電，其本質(zhì)上也相當(dāng)于小型的售電主體，因此，也需要按其自身用電量承擔(dān)一定的消納責(zé)任權(quán)重。

需要說(shuō)明的是，農(nóng)業(yè)用電屬于公益性電量，清潔供暖又是打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略措施，為體現(xiàn)政策支持，上述市場(chǎng)主體的售電量和用電量中，農(nóng)業(yè)用電和專用計(jì)量的供暖電量免于消納責(zé)任權(quán)重考核。

三種完成方式：承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體以實(shí)際消納可再生能源電量為主要完成方式，也可通過(guò)向超額完成年度消納量的市場(chǎng)主體購(gòu)買其超額完成量、自愿認(rèn)購(gòu)可再生能源綠色電力證書兩種替代方式完成消納量。電力消納保障機(jī)制政策的主要目的是促進(jìn)可再生能源消納，因此明確將實(shí)際消納可再生能源電量作為完成電力消納責(zé)任權(quán)重的主要方式，同時(shí)，考慮到各類義務(wù)市場(chǎng)主體可能存在不能完成消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)的情況，為提高履約方式的靈活性，提出了超額消納量交易、自愿認(rèn)購(gòu)綠證兩種替代完成方式。

三種交易模式：一是各省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的超額消納量交易，原則上由省級(jí)電力交易中心組織；二是跨省跨區(qū)行政區(qū)域的消納量交易，在北京電力交易中心和廣州電力交易中心組織下進(jìn)行；三是可再生能源綠色電力證書，在國(guó)家可再生能源信息管理中心建設(shè)的綠證認(rèn)購(gòu)平臺(tái)上核發(fā)，并由企業(yè)自愿認(rèn)購(gòu)。

隨著電力體制改革的不斷深化，目前，全國(guó)已有30個(gè)省份建立了省級(jí)電力交易中心，負(fù)責(zé)省內(nèi)電力交易組織，同時(shí)成立了北京、廣州兩個(gè)國(guó)家級(jí)電力交易中心，負(fù)責(zé)跨省跨區(qū)電力交易組織，考慮到電力交易中心掌握各義務(wù)主體消納完成實(shí)時(shí)情況，因此消納量交易仍然由電力交易中心組織，按照省內(nèi)、區(qū)域交易類型，將超額消納量交易分為省內(nèi)、區(qū)域交易，分別由省級(jí)電力交易中心、國(guó)家級(jí)電力交易中心組織。此外，受國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、能源局委托，國(guó)家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)建設(shè)和管理全國(guó)綠色電力證書核發(fā)，因此可再生能源電力證書仍然在該平臺(tái)上核發(fā)，并由企業(yè)自愿交易。

三類管理責(zé)任：各省級(jí)能源主管部門牽頭承擔(dān)落實(shí)責(zé)任，組織編制可再生能源電力消納實(shí)施方案，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，會(huì)同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理部門對(duì)省屬地方電網(wǎng)企業(yè)、配售電公司以及未與公用電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的擁有自備電廠企業(yè)的消納責(zé)任實(shí)施進(jìn)行督導(dǎo)考核，督促未履行消納責(zé)任的市場(chǎng)主體限期整改，對(duì)未按期完成整改的市場(chǎng)主體依法依規(guī)予以處理，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。

國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施的組織責(zé)任，指導(dǎo)所屬省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)依據(jù)具體實(shí)施方案，組織經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)各承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體完成電力消納。國(guó)務(wù)院能源主管部門派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，對(duì)各承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體消納量完成情況、可再生能源相關(guān)交易過(guò)程等情況進(jìn)行監(jiān)管。政策從落實(shí)、組織、監(jiān)管等方面明確了具體責(zé)任單位，確保將可再生能源電力消納保障機(jī)制政策落實(shí)到位。

問(wèn)：《通知》的出臺(tái)和實(shí)施將會(huì)帶來(lái)哪些效果？

政策的出臺(tái)，有利于提高可再生能源電力消納水平，促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用，對(duì)推動(dòng)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一是將顯著提高可再生能源電力消納水平。國(guó)家制定的電力消納責(zé)任權(quán)重依據(jù)能源發(fā)展戰(zhàn)略和可再生能源發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，結(jié)合各區(qū)域?qū)嶋H用電增長(zhǎng)等情況確定，在緩解當(dāng)前棄水棄風(fēng)棄光問(wèn)題的基礎(chǔ)上，最大程度保證新增可再生能源電力所發(fā)電量足額消納，保障可再生能源發(fā)電企業(yè)合理權(quán)益，助力可再生能源高質(zhì)量發(fā)展。

二是將保障可再生能源行業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展空間。《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）》已明確，到2020年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，2030年提高到20%左右。電力消納保障機(jī)制通過(guò)按年度制定各省級(jí)行政區(qū)域電力消納責(zé)任權(quán)重，可保障可再生能源的長(zhǎng)期發(fā)展空間，引導(dǎo)可再生能源產(chǎn)業(yè)有序健康發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

三是將逐步增強(qiáng)消費(fèi)側(cè)綠色消費(fèi)意識(shí)。政策除了對(duì)電力消費(fèi)設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重外，也明確了鼓勵(lì)政策，即對(duì)于納入能耗考核的企業(yè)，超額完成所在省級(jí)行政區(qū)消納實(shí)施方案對(duì)其確定完成的消納量折算的能源消費(fèi)量不計(jì)入其能耗考核，消納責(zé)任權(quán)重目標(biāo)引導(dǎo)及激勵(lì)措施的實(shí)施，將推動(dòng)消費(fèi)側(cè)電力用戶積極消費(fèi)可再生能源電力，不斷提升消費(fèi)側(cè)電力用戶綠色消費(fèi)意識(shí)。

問(wèn)：如何保證消納保障機(jī)制下的綠證自愿認(rèn)購(gòu)？

（1）國(guó)際配額制下的綠證交易

國(guó)際上促進(jìn)可再生能源消納的保障機(jī)制，一般是配額制。配額制是國(guó)際上較為成熟的可再生能源支持政策，目前已有美國(guó)、英國(guó)等20多個(gè)國(guó)家實(shí)施了配額制。配額制一般是由政府制定強(qiáng)制可再生能源配額目標(biāo)，通過(guò)法律、法規(guī)等形式對(duì)可再生能源電力的市場(chǎng)份額做出強(qiáng)制性規(guī)定，未完成配額義務(wù)的責(zé)任主體需要繳納相應(yīng)的罰款。

綠色電力證書（以下簡(jiǎn)稱“綠證”）通常可作為獨(dú)立的可再生能源電量的計(jì)量工具，同時(shí)也可以作為轉(zhuǎn)讓可再生能源外部性權(quán)益的交易工具。綠證交易主要分兩類：強(qiáng)制交易和自愿交易，其中與配額制相配套的是強(qiáng)制交易，由購(gòu)買主體自愿認(rèn)購(gòu)的是自愿交易。綠證強(qiáng)制交易是配額制的重要配套制度，一方面綠證可用于計(jì)量和考核各市場(chǎng)主體的配額完成量，另一方面可再生能源發(fā)電企業(yè)通過(guò)出售綠證可以獲取補(bǔ)貼資金來(lái)源。

（2）我國(guó)綠證自愿認(rèn)購(gòu)開(kāi)展現(xiàn)狀

我國(guó)于2017年7月起正式開(kāi)展綠證自愿認(rèn)購(gòu)，根據(jù)《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》（發(fā)改能源〔2017〕132號(hào)），綠證核發(fā)范圍為納入可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助目錄的陸上風(fēng)電和光伏電站項(xiàng)目（不含分布式光伏），發(fā)電企業(yè)可通過(guò)出售綠證獲取補(bǔ)貼資金，替代國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)，為提高風(fēng)電、光伏發(fā)電的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，2019年國(guó)家能源局下發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19號(hào)），提出對(duì)平價(jià)（低價(jià)）上網(wǎng)項(xiàng)目核發(fā)綠證，鼓勵(lì)其通過(guò)綠證交易獲得合理收益補(bǔ)償。

綠證自愿認(rèn)購(gòu)已成為補(bǔ)償可再生能源發(fā)電環(huán)境價(jià)值的重要方式，也是我國(guó)綠色消費(fèi)的重要途徑，國(guó)家正在通過(guò)多種措施引導(dǎo)綠證市場(chǎng)化交易，逐步拓寬綠證核發(fā)范圍和交易量，引導(dǎo)全社會(huì)綠色消費(fèi)。

（3）保障機(jī)制下的綠證自愿認(rèn)購(gòu)

我國(guó)保障機(jī)制與國(guó)際配額制的相同之處是均由政府制定的強(qiáng)制可再生能源發(fā)展目標(biāo)，并對(duì)可再生能源電力市場(chǎng)份額做出強(qiáng)制性規(guī)定；但與國(guó)際配額制主要為可再生能源發(fā)電企業(yè)提供補(bǔ)償資金的目的不同，我國(guó)保障機(jī)制主要目的是促進(jìn)可再生能源消納，為減少對(duì)終端電力消費(fèi)價(jià)格影響，并未設(shè)置與之配套的綠證強(qiáng)制交易，而是通過(guò)可再生能源電力消納量來(lái)計(jì)量配額考核。市場(chǎng)主體在消納可再生能源物理電量的同時(shí)，消納量將免費(fèi)從發(fā)電企業(yè)劃轉(zhuǎn)至市場(chǎng)主體，即發(fā)電企業(yè)不能直接通過(guò)消納量交易獲取補(bǔ)貼資金。

從國(guó)際配額制看，為平衡可再生能源資源波動(dòng)，一般設(shè)置罰款價(jià)格作為市場(chǎng)主體完成配額考核的最終方式，同時(shí)也實(shí)際約定了綠證強(qiáng)制交易的價(jià)格上限。對(duì)應(yīng)我國(guó)保障機(jī)制，將自愿認(rèn)購(gòu)綠證作為完成考核的補(bǔ)充（替代）方式，實(shí)際也是向市場(chǎng)主體提供了完成消納責(zé)任考核的最終方式，同時(shí)也間接約定了超額消納量交易的價(jià)格上限為綠證價(jià)格，是保障機(jī)制順利開(kāi)展的重要環(huán)節(jié)。目前由于綠證出售后替代國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，其交易價(jià)格與補(bǔ)貼強(qiáng)度基本相當(dāng)。

在2020年風(fēng)電、光伏發(fā)電等平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目建成后，綠證自愿認(rèn)購(gòu)價(jià)格將大幅下降，綠證自愿認(rèn)購(gòu)量有望快速擴(kuò)大，可將消納量交易價(jià)格維持在合理的較低水平，避免增加終端電力消費(fèi)成本，有利于保障機(jī)制的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。