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觀察室

新能源十年政策：且爭議且過河

來源：南方周末 | 0評論 | 5148查看 | 2013-01-17 18:45:00

　　世界上沒有一個國家的新能源政策有中國這么復雜。它們各自為政，又互相交叉，它們初衷良好，但后遺癥卻影響巨大。唯一沒有爭議的卻是十年前制定的可再生能源法。

南周制圖：新能源權力譜

舊政重來

　　“招標制”可能又回來了。

　　這幾天，沒有什么壞消息比這個更令中國新能源界擔憂了。

　　信號來自國務院。南方周末記者獲悉，在國務院近期召開的關于太陽能光伏工作的會議上，通過用競爭性招標的方式來發現補貼幅度再次被高層重新提起，這得到了與會的國家能源局相關官員證實。

　　在此之前，已有消息稱國務院政策研究室相關研究員已就分布式太陽能光伏發電上書國家高層，建議采取招標制進行補貼。

　　所謂招標制，是指在新能源發電的定價方式上引入競爭機制，價低者獲得項目的特許經營權。這項中國新能源業界“最具爭議性”的政策曾經統治了風電行業6年，太陽能行業2年，令治下的新能源制造商叫苦不迭。

　　在新能源補貼上引入競爭機制，推行“特許權招標”是上一任國家能源局主政官員主推的產業政策之一。政策推行期間，中國風電行業經歷了連續5年翻番增長，超過美國成為世界第一風電大國。

　　但取得上述成績的主要手段“特許權招標”制度卻被廣為詬病。

　　2009年，國家發改委發布風電《關于完善風力發電上網電價政策的通知》，按四類資源區給予風電不同的統一標桿電價。風電特許權招標制壽終正寢；在太陽能領域，特許權招標政策同樣在實行兩年后被統一的上網電價代替。

　　如今，特許權招標制度可能再次在分布式太陽能發電領域實施，這一消息尚未落實便遭到了企業的大面積攻擊，此舉被新能源設備制造商們稱為“歷史的倒退”——將在全行業迎來又一輪慘烈的價格廝殺，“滋生更多權力尋租的空間”。

　　政策反復無常背后，是近十年來，中國的新能源政策制定者們“對新能源補貼是否應引入競爭機制”的問題，至今沒有達成共識。

　　以國家能源局為代表的支持者認為，“電價多少由價格部門說了算”的政策意味著國家將付出更大量的補貼資金，因為“企業是不被信任的，他們絕不會告訴你真實的成本”，國家財政將為此支付更多資金。

　　作為國務院價格主管部門，國家發改委價格司是新能源統一上網電價政策的堅定捍衛者。國家能源局原局長張國寶在接受媒體采訪時曾透露，特許權招標制度遭到價格司的強烈反對，“我一直堅持，他們沒有辦法才默認我的做法”，因為“誘人的權力被剝奪了”。

　　二者交鋒在2011年8月1日達到頂點。當天，發改委突然下發《關于完善太陽能光伏發電上網電價政策的通知》，引業內轟動。此舉將正在執行的、由國家能源局主導的太陽能光伏特許權招標制度置于尷尬境地。

　　兩套“并行”的政策，讓產業界一度感到無所適從。“不要問我，這跟我們沒有關系。”文件下發的第一時間，國家能源局新能源司的相關官員曾這樣對南方周末記者說。

事前補還是事后補？

　　特許權招標制度尚未落幕，各方關于金太陽工程政策的爭議正喧囂直上。

　　2009年7月，財政部、科技部以及國家能源局三部委啟動了“金太陽示范工程”。據測算，政府將補貼100億元左右，這被稱為“中國光伏產業有史以來最強的產業政策支持”。2012年，中央財政就“金太陽”再撥付相關資金130億元。

　　政策伊始，頗受好評，但隨著此后3年補貼規模的迅速擴大，政策制定者在補貼方式上的巨大分歧，再次浮出水面。

　　根據“金太陽”政策的規定，項目的申報者在通過申報后，便能獲得國家財政給予的50%和70%不等的建設資金補助。這意味著，項目申報者若申報10兆瓦項目，在“什么都還沒干”的情況下，就能拿到5000萬到7000萬元不等的資金。

　　“現在企業全部動員起來了，不惜血本地去公關，哪里還有比這更容易賺的錢呢？錢到手了，誰還會去關心質量呢？25年后的發電量誰去保證呢？”業內專家說。

　　批評者認為，正是這種“事前補貼”的政策導致了已建成的大量“金太陽”項目質量參差不齊的現狀。更重要的是，已經獲批的金太陽項目的真實開工量一直是個謎，甚至有業內人士預計，僅在50%上下。

　　參與了國家能源局多項產業政策制定的發改委能源研究所研究員時璟麗認為，“金太陽”政策在2009年小規模做是很好的，2011年中國市場規模已經很大了，“再繼續用就有爭議了”。

　　“金太陽政策必須停止，這是被國外屢次驗證的不合理政策，是對行業的破壞。”天華陽光董事長蘇維利認為，日本對新能源補貼也一度采用過這種“事前補貼”方式，在發生多起企業作假的事件后宣布終止。

　　據南方周末記者獨家獲悉，過去半年，國家能源局一直在起草一份名為《國務院關于支持光伏產業健康發展的若干意見》的文件，該文件預計在本月底上報國務院。

　　“文件將對過去一些出現了問題的產業政策進行修正。”知情人士透露，這份國務院文件在指明未來的光伏產業政策的走向上，將起到重要作用。

　　據上述人士透露，對補貼的爭議，這份文件或給予定論，“未來國家將支持按照電量補貼的方式，不再搞建設資金補貼”。同時文件還明確，未來國家將減少對單位電量的補貼幅度。

“集中式”還是“分布式”？

　　事實上，長久以來，不僅是補貼方式，在新能源開發的基本方針上也存在爭議。

　　近十年來，對新能源應該“集中式”還是“分布式”開發的爭論一直沒有停歇過。

　　歐洲的風電和太陽能發電采用了分散開發、就地供電模式，北歐諸國那星羅棋布的風電機組常讓中國考察團印象深刻；而德國高達2300萬千瓦的太陽能光伏發電量，這已經超過我國三峽水電站的裝機規模，也基本分散于數以萬計的居民屋頂。

　　“分布式”的擁護者們認為，新能源的開發應該遵循新能源能量密度低，“小而散”的天然屬性，應分散開發，就地使用。他們找到的理論依據是一本名為《第三次工業革命》的暢銷書。

　　該書認為，在大型能源公司統治經濟領域長達一個世紀以后，“分布式發電”這種倡導“民主分配”能源的思想，預示著數以百萬計的微型能源企業可能替代大型能源公司的存在。

　　此種思想在2012年得到了中國一部分政界、商界和知識界的強烈響應。2012年9月在云南大理召開的一個聚集了全國能源系統官員的會議上，這本書幾乎人手一本。這直指停滯已久的電力體制改革。

　　“現有的電力體制，并不適合新能源的發展，如果電力體制不能夠改革，中國新能源就永遠都不解決問題。”北京環境交易所所長梅德文說。

　　不過，被喻為電力壟斷代表的國家電網則認為，新能源應該采取“集中式”發展，其支持者還有西北各省份的地方政府，他們希望能借此拉動當地經濟。

　　在政策研究者的眼中，過去十年，中國新能源政策中唯一沒有爭議的是可再生能源法。這也被國家應對氣候變化戰略與國際合作研究中心主任李俊峰認為是“所有中國經濟類法律中最成功的法律之一”。

　　“只審議了兩次就通過了，這對于一個法案來說確實是非常快。”時璟麗說，速度源于其內容以方向的宏觀把握和指導性原則為主。

　　在昱輝陽光董事長李仙壽看來，中國復雜多變的產業政策催生出的復雜商業環境，將阻擋相當一部分新能源投資者進入中國。

　　中國機械工業集團下屬輝倫太陽能公司董事長蔡濟波說，他們在跟外資新能源公司談合作時最常問的問題是，告訴我你們的中國戰略是什么，對方的回答經常是“我們真的講不清楚”。

　　“世界上沒有一個國家的新能源政策，有中國這么復雜。”蔡濟波慨嘆道。

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