“十四五（2021-2025）”規劃編制在即，對于如何控制煤電發展，業內正在激烈辯論。

“煤電控制目標制定是應該更激進，還是應該更緩和？現在各方還存在差異。”煤控研究項目核心組成員、自然資源保護協會（NRDC）高級顧問楊富強對記者說，“難得的是，控制煤電增長已成為大家的共識。”

煤電利用小時數和煤電裝機占比在“十三五”創下新低，但煤電的新增產能并未停滯。進入“十四五”之后，氣候變化和能源轉型的目標將逼迫煤電繼續降低裝機占比。在此期間該給煤電增長留出多大空間，成為煤電行業和新能源行業博弈的焦點。

“十三五”規劃的目標是，到2020年把煤電裝機控制在11億千瓦以內。國家能源局發展規劃司司長李福龍今年9月稱，預計上述目標是可以完成的。同時，“十三五”期間淘汰落后煤電機組2000萬千瓦的任務已提前完成。

中國電力企業聯合會（下稱中電聯）統計數據顯示，2018年末中國煤電裝機100835萬千瓦，占電力總裝機53.07%，比2017年降低2.2個百分點。

“十三五”規劃還有一個目標是：到2020年非化石能源占一次能源消費總量比重達到15%。“目前看，這一目標完不成。有統計口徑說可以完成，不過是拿地熱能、生物質能等不可計量的單位來充數。”國家氣候戰略中心首任主任李俊峰在一場有關煤電未來發展的辯論會上說到。

李俊峰認為，如果要實現高質量的發展，“十四五”期間煤電建設僅僅放緩是遠遠不夠的，最好是不再發展，甚至能減少煤電裝機。他最希望看到的情況是，煤電機組能夠換下來、停下來、減下來。

華北電力大學經濟與管理學院教授袁家海在“十四五”煤電發展之辨沙龍上表示，“十四五”期間，新增清潔可再生能源的發電量將能滿足新增需求電量，煤電沒有電量增長的空間。未來，投資煤電將是最壞的選擇。

李俊峰、袁家海所代表的控煤觀點被一些業內人士認為過于激進。控制煤電的緩和派認為，從經濟性、安全性來看，煤電在“十四五”期間仍要適當發展。

煤電是中國成本最低的電源。中國華能集團公司技術經濟研究院副總經濟師韓文軒在“十四五”煤電發展之辨沙龍上表示，“十三五”期間受新能源替代和產能過剩的影響，全國煤電平均利用小時數基本上被壓制在4300小時左右。存量煤電產能被新增可再生能源替代的經濟成本巨大。例如，要想用風電替代1000小時的煤電，大約需要3.5萬億元的風電裝機投資，還要新增電網配套投資，以及巨額新能源補貼。

火電（基本上是煤電）利用小時數在2016年為4165小時，創52年新低，2017和2018年雖有小幅回升，但仍不及2015年的4364小時。韓文軒預計2019年煤電機組的平均利用小時數很可能在4300左右，2020年極有可能跌破4300小時。

煤電產業盈利能力持續嚴重偏低，資產負債率長期居高不下，煤電產業及產業鏈各種風險正在加速積聚。韓文軒說，“十四五”的電力行業發展的確需要調整，但要充分考慮經濟發展新常態的要求和國內外經濟形勢的影響，在電源經濟性和碳排放控制兩者之間取得平衡，完善煤電產業、價格、財稅等政策，利用好煤電存量產能。

電力規劃設計總院規劃研究部副主任劉世宇也是控煤的緩和派。他認為，如果想讓煤電在“十四五”期間1千瓦都不新增，必須有一系列前置條件，能滿足國家經濟發展、能源需求、電力需求的全局性和區域性變化要求。此外儲能技術的發展也必須跟上。目前來看，儲能技術絕不會在“十四五”期間成熟。

從前期煤電投資決策和建設的周期來看，“十四五”期間仍將有一定的煤電新增產能，這是難以改變的客觀現實。國家電網能源研究院副院長蔣莉萍表示，之前一些煤電項目已經做了大量前期投入，工程建設半途中止也會導致相當大的浪費。但對于從頭開始的全新煤電項目，各發電企業都更加審慎。

袁家海預計，2020年，煤電裝機量為10.85億千瓦。到2025年，自然增長趨勢下，煤電規模為11.5億千瓦；進一步，如果強化需求響應的削峰貢獻，11.5億千瓦煤電，電力安全也有保障。另據袁家海測算，實現全球升溫控制在2度內的目標，中國擱淺的煤電資產為2500億元；但如果繼續投資3億千瓦煤電，擱淺資產規模會被推高至8000億元。

蔣莉萍說，我們現在需要討論的，應該是煤炭何時退出以及如何退出。中國的煤炭消費只有50%用于發電，除鋼鐵、化工等原材料之外，還有30%左右是以低效、高污染的方式使用。煤炭最有效最清潔的方式就是用來發電。中國煤炭消費達峰之后，煤電勢必還會有所增加，這是能源消費結構優化調整的必然結果。即使如此，煤炭發電量在整個發電量中的比重也一定是在持續下降的，這也是近十年來中國電力行業的客觀現實。

煤炭一直是中國的主體能源。楊富強認為，煤炭在能源消費結構的壟斷地位已經開始動搖了。“十三五”時期煤炭消費比重比“十二五”末期下降了大約8個百分點，預計到“十四五”末，煤炭消費比重還會下降8個百分點，煤炭消費占比會跌至50%到47%，跌破煤炭業的心理線。

煤電未來的發展還與金融機構的支持力度密切相關。清華大學金融與發展研究中心客座研究員佟江橋說，先不說環境和氣候變化的壓力，就從中國煤電產業資產上萬億，卻只有幾百億的利潤、虧損面超過50%的情況看，煤電產業的投資還需要繼續嗎？國際股權資本市場和債權資本市場基本上對煤電是放棄的，如果中國的金融機構對煤電的支持大幅下降，“十四五”期間新增的煤電項目將屈指可數。

站在中立者的角度，原中電聯部門主任薛靜表示，煤電對行業發展、國家發展都是基礎性的產業，基礎不能隨便撼動，但要盡快解決問題，尤其是在政策出臺方面，政府不能是猶猶豫豫的狀態。目前煤電的發展和轉型處于一個非常困難的瓶頸上，希望在“十四五”期間能把這些瓶頸慢慢打開。

蔣莉萍則認為，以更加客觀、理性的視角來看，控煤是國家的戰略決策問題，煤電如何發展，尤其煤電裝機容量規模的高低，是在這個決策框架之下由市場所決定的經濟性選擇問題。這里的“經濟性”，包括能源生產成本、電力系統安全穩定運行的系統成本。“經濟性”高低，取決于燃煤發電技術與新能源發電、各種儲能以及潛在的需方響應等其它電力技術的比較。