“十三五”能源規劃執行即將步入關鍵的最后一年，四年來哪些規劃落地了？哪些還在路上？記者圍繞能源基地建設、棄風棄光棄水、電力系統靈活性、“雙控”與煤炭消費減量等四個重點關注問題，對近年來的執行情況進行了概括和總結。

一、能源基地建設：煤炭富集地積極調整產業結構

能源基地建設是“十三五”能源規劃的重要落實任務，《能源發展“十三五”規劃》（下稱《規劃》）要求能源資源富集地區合理控制大型能源基地開發規模和建設時序，創新開發利用模式，提高就地消納比例，根據目標市場落實情況推進外送通道建設。

目前，五大綜合能源基地中，山西“一煤獨大”的產業結構已發生變化。2018年，山西省退出煤炭過剩產能3090萬噸，三年累計退出8841萬噸；退出焦化過剩產能691萬噸，化解鋼鐵過剩產能225萬噸，關停煤電機組203.3萬千瓦。2018年，山西省新能源發電裝機占該省電力裝機比重突破30%。國家發改委4月對外披露的《2019年國家綜合配套改革試驗區重點任務》中，要求山西作為“能源革命綜合改革試點”，這意味著能源革命由單一能源領域擴展到了整個能源領域。

在鄂爾多斯盆地及內蒙古東部地區能源基地，2016年至2018年，共退出地方煤礦48處、化解過剩產能3440萬噸，提前兩年超額完成“十三五”任務。截至2018年底，全區120萬噸以上煤礦產能占總產能的89%。至2018年底共有煤礦532處，年產能13.3億噸，2018年產量達9.75億噸，居全國首位。在電力方面，2018年底，該基地6000千瓦及以上電廠裝機容量達1.23億千瓦，發電量5003億千瓦時，居全國第三；可再生能源發電量達813億千瓦時。其中，外送電量1806億千瓦時，連續多年穩居全國第一。2018年全區煤制油產量103萬噸，居全國第二，煤制氣產量15.7億立方米，居全國第一。

2016年至2018年，新疆累計關閉退出煤礦157處，化解煤炭過剩產能1899萬噸/年，提前超額完成“十三五”煤炭去產能目標任務，大中型煤礦數量占比由原先的30%左右提高到了96%，產能占比由原先的50%左右提高到了99%。電力方面，總裝機達8675.5萬千瓦，新能源發電裝機容量占本省區電源總裝機容量的比例超過20%，總裝機2946.7萬千瓦，但棄風、棄光依舊突出。2019年上半年，疆電外送達285.6億千瓦時，新能源占比41%。在油氣方面，塔里木油田累計向下游供應天然氣2315億立方米，輻射15個省份。

二、“三棄”問題：顯著緩解

“十三五”能源規劃要求區域間以供需雙方自主銜接為基礎，合理優化配置能源資源，處理好清潔能源充分消納戰略與區域間利益平衡的關系，有效化解棄風、棄光、棄水和部分輸電通道閑置等資源浪費問題，全面提升能源系統效率。有序建設大氣污染防治重點輸電通道，積極推進大型水電基地外送通道建設，優先解決云南、四川棄水和東北地區窩電問題。

在政策和市場改變的共同驅動下，近幾年來棄風、棄光、棄水問題得以緩解。2018年平均棄風率為7%，較2016年同比下降10.2%；棄光率為3%，較2016年同比下降7.3%；棄水率5%。

可再生能源新建項目審批“收緊”

對于棄風、棄光、棄水問題，政府及電網公司在2016—2018年采取了一系列改善措施，包括控制新建項目：2017年國家能源局發布針對風電擴建的限制措施，暫停審批北部六省新的風電項目（含內蒙古、黑龍江、吉林、寧夏、甘肅和新疆）。此外，發布針對光伏開發的限制措施，停止審批寧夏、甘肅和新疆2017年新的光伏項目。

2018年底，內蒙古正式解除紅色禁令，風電市場重新復蘇，目前除甘肅外，其他三北地區省份風電政策有所松動。

特高壓重啟，提升利用率是重點

2017年6月，中國首條特高壓風光電高比例輸電通道——酒泉至湖南±800千伏特高壓直流（祁韶直流）項目投運。到2018年底祁韶直流外送電量157.7億千瓦時，占全部外送電量的49.9%。此外，華北四條連接內蒙古和中東部的特高壓輸電線路工程也已投產，未來投運后有望每年輸送電力1600億千瓦時，其中25%為可再生能源。

2018年共計審批了“5直7交”特高壓工程。2018年9月，國家能源局印發《關于加快推進一批輸變電重點工程規劃建設工作的通知》指出，加快推進9項重點輸變電工程建設，合計輸電能力5700萬千瓦。其中，青海—河南特高壓直流工程已于2018年11月開工，計劃2020年建成投運。張北—雄安特高壓交流、雅中—江西、陜北—武漢特高壓直流、張北柔性直流等輸電通道也在建設中。

特高壓線路低效運行問題歷來受到業界關注。記者此前報道過，由于趕上國家火電項目審批權下放和嚴控煤電建設，配套火電核準建設滯后，祁韶特高壓如今最大輸送能力只有500萬千瓦。哈密南—鄭州±800千伏特高壓直流、錫盟—山東1000千伏特高壓交流工程、錫盟—泰州±800千伏特高壓直流工程兩條線路目前也出現實際利用率低于設計值的情況。2018年，《國家電網報》發表國家電網有限公司董事長、黨組書記寇偉的署名文章《以供給側結構性改革助推國家電網高質量發展》提到，要積極協調解決特高壓配套電源不足問題，加快送端電源改接工程建設，提高現有特高壓輸電通道利用率。

跨區域市場交易機制尚待完善

電力市場改革的方向是推動燃煤電廠轉向雙邊合同，并敦促各省提高可再生能源電力輸送電量，包括來自其他省份的可再生能源電力。2018年1月，錫盟至山東1000千伏特高壓輸電工程為山東金屬制品行業客戶完成了國內首次跨省跨區風電雙邊交易。2018年5—10月，江蘇與甘肅、新疆等西部省份開展可再生能源發電交易，交易規模約4.6億千瓦時。

此外，部分輸電通道的市場化體制機制尚不完善。目前，一部分早期投產的如三峽外送、溪洛渡外送、向家壩外送等跨省跨區輸電通道采取了國家計劃送受電模式，部分如云電送粵、黔電送粵等輸電通道采取了簽訂中長期協議的模式，也有輸電通道參與了年度臨時交易，部分電量進入了市場化交易。有評論認為，當前跨省跨區輸電通道交易模式混雜，不利于統籌協調。

三、電力系統靈活性：系統服務補償機制亟待建立

實現大規模可再生能源并網，電力系統調峰至關重要。《規劃》對加強電力系統調峰能力建設也有所要求，包括加快大型抽水蓄能電站、龍頭水電站、天然氣調峰電站等優質調峰電源建設。

《規劃》中提出的項目包括金沙江龍盤、崗托等龍頭水電站建設，建設雅礱江兩河口、大渡河雙江口等龍頭水電站，提高水電豐枯調節能力和水能利用效率。合理規劃抽水蓄能電站規模與布局，完善投資、價格機制和管理體制，加快大型抽水蓄能電站建設，新增開工規模6000萬千瓦，2020年在運規模達到4000萬千瓦。在大中型城市、氣源有保障地區和風光等集中開發地區優先布局天然氣調峰電站。

抽水蓄能電站建設加速

至2018年底，中國抽蓄電站裝機2999萬千瓦，抽水蓄能總裝機在建規模4305萬千萬。2019年初，新開工5座抽水蓄能電站，總裝機容量600萬千瓦并計劃于2026年相繼投產。已建和在建抽水蓄能電站主要分布在華南、華中、華北、華東等地區。目前，抽蓄電站被認定為“與省內共用網絡輸配電業務無關的固定資產”，不得納入可計提收益的固定資產范圍，抽蓄電站投資建設成本尚未找到合理有效的疏導機制。

龍頭水庫具有蓄豐補枯調節的作用，能夠有效平抑水電出力的峰、枯矛盾，更好地適應電力系統需求特性和電力外送，提高水電電能質量。目前金沙江中游河段規劃的龍盤和川藏段崗托電站的建設工作仍在推進。

煤電調峰動力下降

2016年國家發改委、能源局印發了《可再生能源調峰機組優先發電試行辦法》，提出要完善和深化電力輔助服務補償機制。隨后，東北、西北等區域也相繼出臺了有關電力輔助服務市場運營的規則及細則。《規劃》作出改造完成后增加調峰能力4600萬千瓦的設想。

但由于各個區域內不同省份的電量、電價均有較大差異，補償政策長遠預期存在不確定性。現有的補償條件設定的門檻高，在增加安全運行和環保風險的同時，還要犧牲機組能耗、增加改造投入，火電企業主動實施改造和參與調峰的積極性不高，改造效果與《規劃》目標要求依舊相差很大。

對于氣電調峰，《規劃》中明確“十三五”期間，新增5000萬千瓦的氣電裝機，2020年達到1.1億千瓦以上，包括500萬千瓦調峰項目。但長期以來，由于氣電不具有成本優勢，沒有合理的調峰電價機制，也使得調峰電站發展緩慢。中電聯最新數據顯示，今年一季度末，氣電裝機為8450萬千瓦，與《規劃》目標仍有較大差距。

四、“雙控”與煤炭消費減量：從量到質的調整

“十三五”期間再度實施能源消費總量和強度“雙控”，把能源消費總量和能源消費強度作為經濟社會發展重要約束性指標，建立指標分解落實機制。《規劃》提出到2020年，能源消費總量控制在50億噸標準煤以內，單位國內生產總值能源消費比2015年下降15%，非化石能源比重達到15%。大型發電集團單位供電二氧化碳排放控制在550克二氧化碳/千瓦時以內。

國家統計局數字顯示，2018年全國能源消費總量46.4億噸標準煤，同比增長3.3%，距離50億噸標準煤的目標仍有一定空間。但部分經濟發達省份的能源消費總量已經趨近“天花板”，江蘇、浙江、山東等省份多市未能完成控制目標。以浙江省為例，其2018年能源消費總量為2.17億噸標準煤，距離2020年2.199億噸的目標值只有290萬噸標準煤的增量空間。如何完善能耗雙控考核制度，彈性考慮經濟發展較快地區的總量控制目標正在成為“十四五”規劃期間需要考量的議題之一。

此外，《規劃》對煤炭消費減量也有嚴格控制，提出“十三五”期間煤炭消費總量控制在41億噸以內。煤炭消費比重降低到58%以下，發電用煤占煤炭消費比重提高到55%以上。具體來看，要在京津冀魯、長三角和珠三角等區域實施減煤量替代，其他重點區域實施等煤量替代。自2017年以來，政府重點推進了京津冀等大氣污染嚴重地區“煤改電”“煤改氣”工作，開展清潔供暖試點。

2018年全國煤炭消費46.4億噸標煤，比上年增長3.3%，增長主要來自電力、鋼鐵、建材、化工等行業，居民用煤明顯下降。但在“十三五”后期，進一步推動煤炭消費減量替代面臨諸多挑戰，包括現代煤化工一些產品產能投資過度，加劇煤炭消費增長壓力；耗煤部門去產能與減煤耗效果不明顯；對電力產能過剩的風險重視不足；散煤替代的一些措施中，政府投入高、經濟性差等。整體來看，中國煤炭需求沒有大幅增長的空間。在清潔能源的加快替代和能效提升的壓力下，預計煤炭消費將在“十三五”后期進入下行通道。

為化解和防范產能過剩，《規則》要求堅持轉型升級和淘汰落后相結合，綜合運用市場和必要的行政手段，提升存量產能利用效率，從嚴控制新增產能，支持企業開展產能國際合作，推動市場出清，多措并舉促進市場供需平衡。

“十二五”全國煤礦數量減少至不到1萬處，而到2018年底，煤礦數量進一步減少到5800處左右。通過整頓關閉技改擴能，煤礦數量少于100處的地區由2個增加到13個，北京市在2020年前將關閉所有煤礦，全國有48個產煤市整體退出煤炭開采行業。但依舊有部分落后產能、無效產能未淘汰退出。此外，湖南、四川、云南等地區一些煤礦擴能改造規模、標準不高，建成之后仍是落后產能，完成淘汰落后產能和化解過剩產能工作任務還很艱巨。