從2017年開始，我國開始在政策層面醞釀可再生能源配額制，即規定可再生能源在電力結構份額中的比重。經過2018年3月和9月兩輪征求意見，配額制最終在2019年5月以“電力消納保障機制”的形式正式出臺。但目前的“電力消納保障機制”綠電與綠證不分，從而引發割裂統一電力市場、技術上難以在小地理范圍內實施等突出問題，亟待引起關注。

今年5月，國家發展改革委、國家能源局聯合發文，正式實施《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（下稱“《通知》”），有效期5年，標志著配額制的落地。《通知》將對于消費者高度同質化的電力劃分成了“綠電”及其他電力。具體來講，綠電包括風光水等可再生能源，其他電力則是煤電、氣電等傳統化石能源。

根據《通知》，各地將以電力占比的方式考核，如北京綠電比重2020年必須達到11%，四川、云南等清潔能源比重高的省份比重則需要達到80%。各省份可通過多種方式完成配額。其中最為復雜的，當屬區域外輸入的可再生能源電量如何計量的問題。通知的附件1給出了詳細的說明，大體是要試圖去追蹤電力線路潮流上的“風電”還是“煤電”的成分，從而對外來電進行解析確定。

不幸的是，這種方式混淆了綠證與綠電的概念，給配額制的落地造成了巨大障礙。事實上，綠證與綠電（應該）是完全不同的兩個市場——一個交易的是證、一個交易的是電，是完全是不同的商品。對于消費者而言，電力，無論是來自于風電還是火電，其完全是均一無區別的。我們的改革目標往往是要建立二者共同的統一競爭市場，以表征其無區別的市場價值；而綠證，是通過建立綠證交易市場，通過“證”的稀缺性來表征可再生能源的環境價值。市場價值與環境價值，不能混為一談。

從實際考核來看，關鍵工作量在于確定那些大容量跨區線路的潮流跟蹤。而這些線路，往往既不考慮送出地需求，如四川曾經在豐水期還因此出現用電緊張局面，也不考慮受電區的需求變動，如晚上負荷低谷期間還大量送，造成本地機組深度調峰，是完全僵化的電力交易方式，亟需要改變。這不僅影響我國電力系統運行經濟效率，也直接導致配額制的給電力劃成分測算進一步割裂市場。它成為與之前“能源消費總量”控制無異的單純行政手段——中央政府對省級政府的考核。再往下的小地理尺度，這種電力潮流劃成分在技術上也會變得完全無法操作，所以政策設計者把這個“鍋”甩給了電網公司，名曰“電網公司指導所屬省級電力公司依據有關省級人民政府批準的配額實施方案，負責組織經營區內各承擔配額義務的市場主體履行可再生能源電力配額義務”。

這種外送方式，完全不應該成為需要追求的“目標”。事實上，早在2017年4月，國家能源局新能源司負責同志就發表文章，談對綠證與配額制的思考。關于綠證還是綠電的問題，他明確闡述了為何不能通過新能源項目直購電（也就是目前綠電方式）來完成配額考核：

我國目前對新能源發電實行的是兩部制標桿電價政策，具體操作上包括兩部分電價，即燃煤標桿電價加補貼。新能源發電項目與電網實際結算的只是燃煤標桿電價部分，補貼部分由全網分攤征收附加資金解決。在這樣的機制下，新能源發電企業與購電企業的結算收入只能體現所購電力的電力一般商品屬性，不能體現電力的清潔低碳屬性。

區分一度電是煤電還是新能源發電的主要標志就是是否由財政資金結算補貼。而綠色電力證書是對補貼資金部分的直接替代，且具有可以追溯的全部電力屬性信息。因此對于自愿或者強制使用綠色電力的消費者，只有完成了綠色證書的購買，才能被確認為實現了綠色電力的消費。

事實上，配額制政策設計的第二個征求意見版本，是根據這種思路形成的，在我們看來是正確的。最終版本為何出現倒退，內部出現了何種新的考量，我們不得而知。

從更大層面的電力系統市場化改革來看，消滅長距離大容量的僵直外送恰恰是改革最為迫切的目標，因為它造成了送受兩端的不靈活與經濟無謂損失。這種遠距離傳輸，往往不參與本地平衡，以點對點、點對網的方式進行；由于要提高線路利用率，因此在很大程度上是做負荷地區的基荷，也不隨受端地區的電力供需形勢靈活變化。受電地區存在著諸多的本地電源，包括零成本與低可變成本的電源（比如核電）。在負荷低谷階段，放著這些電源不用，而用存在可觀輸電成本的外來電（一般超過1500公里，即使滿負荷運行，要在0.1元/kWh左右），是一種整體經濟損失，意味著整個受電區的系統成本不是最小化的。從經濟價值的角度，這種送出完全沒有實時反映電力的價值（避免的成本），也就是隨著負荷的波動而輸送靈活可變的電力。在受電端需求高峰的時候價值大，輸送多；在需求低谷的時候完全缺乏價值，輸送少甚至是零。東部地區不需要這種“打捆”外來電，而只需要高峰電力而已。

按照目前配額制對這種“打捆”方式的確認，相當于用環境價值的幌子，兜售經濟價值很低的基荷送電。如果這么去核算所謂可再生能源配額，這個政策將完全落入舊的運行方式的“窠臼”，成為運行無效率體系的工具性政策。

配額制體系建設的目標，應該是建立配額制交易市場，定位于交易層面、增加可再生能源收益的政策工具，與可再生能源價格政策的功能類似，而不是進一步給各個電源類型“劃成分”（類似給本地電與外送電劃成分），加深電力統一運行市場的即有扭曲，干預電力市場經濟有效運行的目標。棄風限電問題的解決，需要經濟效率作為明確的價值標準，而不能是“搞定就是本事”，用更無效的僵直外送去解決。

建設統一電力市場是電力體制改革的關鍵任務。在其他額外與輔助性政策設計之初，必須尊重電力統一市場是更高原則的基本思路。當務之急，是取消不負責系統平衡卻專門制造不平衡的所謂國調，以及徹底廢除“點對網”、“點對點”的電力僵直外送。

實現兩個并列市場（電力市場與綠證市場）的協調，而不是互相扭曲，要求配額制考核的產品是綠證，而不是既無法確切追蹤、又不能體現額外（于電力價格）價值的綠電。有關部門應該立即停止有缺陷的基于目前方法論測算的所謂各省可再生能源消納比重，而代之以有價格有市場的綠證數量來考核是否達標。