探尋適合中國項目招標的PPP采購模式
來源：中國建設報 | 0評論 | 5189查看 | 2016-08-18 17:14:30
當前一段時期我國各地推進PPP(公私合作模式)項目的熱情持續高漲，社會資本的選擇是PPP項目推進的重要環節。本文論述了PPP模式的概念，結合PPP項目的招標采購方式與相關法律法規的適用性比較，通過某城市地下管廊案例的分析和介紹，提出了適合我國國情的PPP項目招標采購方式。
伴隨著城鎮化進程的加快、我國推進經濟結構轉型、建設開放競爭的市場體系，公共基礎設施的使用需求也逐年擴大。將公私合作的投資、建設與運營模式運用到大型公共基礎設施項目中，能夠使政府減緩財政壓力，實現規劃建設目標，同時為社會資本提供獲利的機遇，打造經濟新增長點，最終達到社會公眾、公共部門與私營部門的多方共贏。
然而，PPP模式在項目要求、技術標準、采購方式及合同管理等方面具有特殊性，在運作過程中將受到很多因素影響。由于我國與歐美發達國家國情不同、國內實際操作經驗不足、政策體系與機制發展不健全等現狀，我國公共部門對于PPP項目的招標采購給出了不同的方式選擇。這里，筆者將著重探討適合于我國國情的PPP項目招標采購方式。
PPP模式概述
聯合國發展計劃署、歐盟委員會等組織均對PPP模式進行了統一定義，將PublicPrivatePartnership簡稱為“PPP”，中文可譯為“公私合作模式”。總體而言，PPP模式即：公共部門與私營部門(社會資本)基于某個大型項目的建設與運營管理，以特許權協議為基礎，充分發揮各自的經驗優勢，通過不同程度的參與、適當的權責與資源分配以及風險分擔，促進各方利益最大化的實現與共享，最終滿足項目實施的公共服務需求而建立的一種長期合作關系。
根據社會資本參與程度與承擔風險的不同，PPP可分為外包類、特許經營類和私有化類3種模式類別。
在我國，政府和社會資本合作(PPP)是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。我國的PPP項目以特許經營類為主要形式，包括BOT(建設-經營-轉讓)、BOO(建設-擁有-運營)、PFI(民間主動融資)等模式。
當前一段時期，政府公共部門通過PPP模式進行職能轉型，從公共基礎設施與服務的提供者，轉變為監督者與合作者，在發揮政府引導作用的同時讓民間資本獲得建設與運營公共基礎設施的“入場券”，從而激發出市場活力。
PPP項目相關法律法規的適用性比較
《招標投標法》與《政府采購法》是我國所有招標采購活動必須遵守的法律。《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)明確規定，PPP項目應按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規公正、公平優選合作伙伴，但上述兩項法律在規范PPP項目選擇合作伙伴或特許經營者的適用性上有著一定的不同。
《招標投標法》自2000年1月1日起施行，是對必須采用招標投標方式的項目進行招投標活動的法律規范。如大型基礎設施、公用事業項目、全部或部分使用國有資金投融資項目等形式的工程建設項目均適用該法。但該法的適用性主要體現在工程建設階段，即PPP項目選定合作伙伴之后的包括勘察、設計、施工、監理、設備與材料采購等環節。
《政府采購法》自2003年1月1日起施行，是對政府采購活動進行的法律規范。各級國家機關、事業單位或團體組織使用財政性資金采購，依法制定集中采購目錄范圍內或限額標準以上的工程適用該法。基于采購活動形式、資金結構等角度的分析，我國PPP項目在招標采購環節應遵循《政府采購法》的有關規定。
國家發展改革委員會相關文件規定：“實施機構根據經審定的特許經營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。”“特許經營項目建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經營者。”
財政部相關文件規定：“項目采購應根據《政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。”“公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。”
PPP項目招標采購方式的適用性比較
《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)規范了PPP項目的識別、準備、采購、執行、移交等環節的操作流程。《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫[2014]215號)對政府采購PPP項目的操作流程進行規范。《政府采購法》將公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價以及國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式如競爭性磋商等，確定為政府采購方式。
根據《招標投標法》規定，大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目必須進行招標。《政府采購法》也明確規定，公開招標應作為政府采購的主要采購方式。
雖然財政部提出PPP項目采購可以采用競爭性磋商和單一來源采購等非招標方式進行采購。但是財政部提出的競爭性磋商管理辦法的適用條件是PPP模式中的政府購買服務項目，而不是特許經營項目，單一來源采購的使用范圍也不適用于特許經營項目。
筆者認為，PPP模式中的特許經營項目，建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過公開招標方式選擇特許經營者。公開招標有利于規避法律風險。另外，即使采購需求不明確的項目也可采用兩階段方式進行招標，通過第一階段招標明確采購需求和PPP合同。
某城市地下綜合管廊項目招標采購案例分析
A城市作為2015年國家地下綜合管廊試點城市，根據國家相關文件要求，探索采取PPP模式吸引社會資本參與項目的投資建設和運營維護，承擔合作期限內的項目管理，發揮政府和社會資本各自優勢，合理延長設施運營期限，降低政府年度直接投資壓力，提高市政設施公共服務的質量和效率。
項目建設內容
地下綜合管廊建設內容：包括H大街區域、G新城區域、L經濟區域共11條、25公里綜合管廊建設項目，其中，主城區建設13公里，新城區建設12公里，工程靜態投資28億元。爭取達到兩年初見成效、三年實現運營的總體目標。
項目運作方式
根據財政部和住房城鄉建設部聯合印發的《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》(財建[2015]29號)文件精神，該項目采取“投資、建設和運營維護一體化+入廊單位付費+政府補貼”的運作方式。合作期包括建設期和運營期，建設期2年，運營期為25年。
A城市市政府指定A市建設集團有限公司與社會資本共同成立項目公司。項目公司負責融資、建設和項目設施的運營維護。項目公司與入廊單位簽訂《入廊協議》。
項目建成投入使用后，在項目合作期限內，項目公司根據市政府及價格主管部門出臺的收費政策對入廊單位使用地下綜合管廊進行收費(包括入廊費和管廊運行維護費收入)。市政府按照設施使用的績效考核情況分期支付財政補貼，合作期滿后項目設施無償移交給政府指定機構。
招標采購方案
該項目的招標采購策劃如下：由A市城鄉建設委員會作為招標人，通過招標方式，選定社會資本。
由于主城區的地下綜合管廊建設面臨交通和臨時施工場地問題，采用的施工工藝有所區別。主城區擬采用疊合整體式工藝施工，新城區采用傳統的現場澆筑工藝施工。為了保障項目順利實施，本次采取主城區和新城區管廊建設分開招標的方式。
該項目對投資人的資格條件做出如下規定：
首先，需具備的一般資格條件有：投資人可以是依法注冊的獨立法人實體，也可以是由不同法人實體組成的聯合體;投資人應具有與本項目投資相適應的資金保障能力及良好的財務狀況和商業信譽;投資人(或組成投資人聯合體中的一方)應具備建設行政主管部門核發的施工總承包相應資質。
其次，針對主城區項目的資格條件包括：有大型路橋、隧道等類似工程的混凝土預制構件施工經驗和業績
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