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電力規劃工作需要革命嗎？

來源：CSPPLAZA光熱發電網 | 0評論 | 3723查看 | 2016-08-11 11:18:00

　　電力規劃是指導電力工業發展的綱領性文件，電力規劃工作的重要程度一直得到了政府、電力生產、運行、建設、設計、設備制造、科研等方方面面的重視。無論是計劃經濟時期，還是計劃經濟向市場經濟過渡時期；無論在電力部、水電部、能源部、國家電力公司時期，還是在國家電網公司、南方電網公司時期，我國在歷次電力體制改革過程中，都要求重視規劃、統一規劃、加強規劃。這是沒有爭議的議題。

　　按照國家能源局2016年5月頒布的《電力規劃管理辦法》，“電力規劃是指導電力工業發展的綱領性文件，是能源規劃的重要組成部分，應納入國民經濟和社會發展規劃。本辦法所稱的規劃指5年期規劃”，“研究和編制電力規劃應展望10年至15年的電力發展趨勢”。這一辦法把電力規劃的重點放在了5年，與1997年12月原電力工業部編制和頒發的《電力發展規劃編制原則》有所不同，在《電力發展規劃編制原則》中，對電力規劃進行了細分，分為5年規劃、中期規劃（5-15年）和長期規劃（時間為15年以上）。本文所稱的電力規劃包括了中、長期規劃在內。

　　我國電力規劃工作的現狀和問題

　　電力規劃工作應該說很好的支撐了中國電力工業的快速發展，中國電力工業所取得的巨大成就必然有電力規劃工作者的巨大貢獻在其中。但相對于電力規劃工作的重要性，電力規劃工作存在的問題還是很多的，還存在巨大的改進空間。

　　1、規劃管理工作嚴重滯后。1997年12月，新中國成立40多年后，由當時的電力工業部編制和頒布了有關電力發展規劃工作第一步《原則》，《電力發展規劃編制原則》。這一規定頒布之后，電力工業部就撤銷了。這一規定的執行情況就可想而知了。又過了近20年，2016年五月由國家能源局頒布的《電力規劃管理辦法》。

　　2、規劃工作的成果發布嚴重滯后。計劃經濟時期，電力規劃屬于保密內容，不能發布，另當別論。近20年來，國家層面的國民經濟和社會發展的“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”、“十三五”計劃（規劃）綱要均按時發布了，而電力規劃，目前查到的只有1996年電力部計劃司出版的《電力工業九五計劃匯編集》和2001年由國家經貿委發布的“十五”的電力規劃，其他電力規劃均沒有查到。新的《電力規劃管理辦法》規定，電力規劃與國民經濟和社會發展規劃同步，定期編制和公開發布，全國電力規劃一般于5年規劃第1年的5月底前由國家能源局報經國家發改委審定，由國家能源局公開發布。顯然，“十三五”電力規劃已經做不到了。

　　3、規劃結果誤差偏大。（詳見表1和表2）1949年-2015年，我國實施了12個5年計劃（規劃），根據國民經濟體制的發展變遷，將上述數據分為3組，可以發現在不同的歷史階段，電力規劃的預測與執行偏差情況有各自的特點：

　　（1）從“一五”到“五五”，電力工業5年計劃的預測目標和實際執行結果對比還是相當準確的，預測的年均增速都是在10%以上，最高的為23.3%，而最大的預測偏差只有4.4%，預測速度偏差19.3%。這是因為，在計劃經濟體制下，電力計劃實質上是一種政府配置資源的手段，市場幾乎不對電力發展起任何調節作用。納入計劃的電力項目由國家統一安排建設資金并控制建設進度，電力規劃的執行結果，主要取決于國家計劃資金的落實結果。國家宏觀調控能力越強，政府的手越有力，規劃執行的情況越好。

　　（2）從“六五”到“九五”，電力工業5年計劃的預測目標從10%以上增長，調到了7%以下。而實際的執行情況是，除“九五”外，其余3個5年計劃的發電量增長均高于預期。但誤差還不算大。最大的“八五”，預測年均增長6.6%，實際年均增長為10.2%，預測偏差了3.6%,預測速度偏差了54.5%。

　　這一時期，我國的經濟體制開始由計劃經濟向市場經濟轉變。電力工業管理也逐步引入了市場經濟辦法。國家鼓勵地方、部門和企業投資建設電廠，調動社會投資辦電的積極性，投資不再是電力發展的制約因素，電力工業進入了快速發展期，并且在“九五”期間結束了我國長期缺電的歷史。由于出現了97年的亞洲金融危機，國內電力投資熱潮受到了影響，中央政府也采取有力措施限制了電源的建設，在一定程度上掩蓋了這一時期規劃調節不靈，預測偏差過大的問題。

　　（3）進入本世紀以來，特別是2001年我國加入世貿組織以后，中國的市場化程度得到快速發展，市場在資源配置中的基礎性作用不斷提升。電力工業管理體制沿著市場化改革方向不斷深入。“十五”和“十一五”，電力工業5年規劃預測目標與實際執行情況相比嚴重偏低。

　　在“十五”期間，電力工業發展速度遠遠超過電力工業5年規劃的預測目標，發電量的預測的年均增速為5.2%，而實際年均增速為13%，偏低7.8%，預測速度偏差150%。電力裝機容量的預測的年均增速為4.1%，實際增速為10.1%，偏低6%，預測速度偏差146%。到2005年，全國發電量達到25003億千瓦時，電力裝機容量達51718萬千瓦；而電力工業“十五”規劃中，上述指標僅為17500億千瓦時和39000萬千瓦，裝機總量差了1.27億千瓦。

　　由于未見正式發布的電力工業“十一五”和“十二五”規劃。根據有關部門所做的研究成果，預測“十五”發電量年均增長速度為6.3%，而實際增長速度為11%，增長速度偏低了4.6%,預測速度偏差74%，裝機預測的增長速度是7.8%，而實際增長速度是13.3%,偏低5.5%，預測速度偏差70%。預測2010年全國發電量將達34000億千瓦時，電力裝機容量達到7.54億千瓦。實際的執行結果是2010年，全國發電量42072億千瓦時，電力裝機容量9.66億千瓦。裝機總量高出了2.1億千瓦，相當于1995年全國裝機的總和。

　　“十二五”期間，由于受到2008年全球金融危機的影響，其次是我國經濟發展逐步進入“新常態”，國家大力推進“能源革命”和“節能優先”發展戰略，電力需求增速明顯趨緩。電力裝機容量則在發展慣性等因素的影響下，完成了14.9億千瓦的規劃目標。“十二五”期間的電力發展情況與“九五”的情況類似，基本上是一種緊急剎車后的慣性結果，如果沒有這個急剎車，預測的誤差將會更大，目前全國的裝機富裕情況將更加嚴重。

　　為什么電力規劃這樣一個具有廣泛共識的重要工作，長期以來規劃的預測與執行會產生如此大的偏差，規劃的成果編制完成卻總不能及時發布，電力規劃工作的管理辦法長期滯后于規劃工作的現實需要，不能起到規范和管理電力規劃工作的作用。其原因可能是多方面的，但究其深層次的原因，是電力工業的改革和發展沒有跟上我國經濟和社會發展的步伐，沒有跟上市場經濟發展的步伐。在市場已經在資源配置中起基礎性、決定性，總之越來越重要的作用時，電力規劃工作的觀念、思路、管理體制、規劃工作的內容、方法沒有及時加以改變和調整。

　　中國是世界上最大的發展中國家，中國的電力工業在總量上已經超過美國成為了世界第一，中國的電力規劃工作如何改變以適應未來的能源革命顯然不可能有現成的經驗可以照搬。但我們知道，美國是世界上最大的發達國家，美國的電力剛剛被我們超過，但總量上是仍最為接近。更為重要的是美國的市場經濟是相對比較完善的，美國的電力市場體制也已經建立了20多年，美國的能源轉型是我們努力的方向。美國在電力規劃工作中的做法不能完全照辦，但完全可以學習、參考和借鑒。

　　美國電力市場與電力規劃特點

　　由于電力工業的特殊性，80年代以前，世界上絕大多數國家，包括市場經濟國家的美國，對電力工業都是實行垂直壟斷管理。80年代末期，首先是在英國開啟了以打破壟斷、廠網分開、放松管制、競價上網、建立電力市場為主要特征的電力體制改革。

　　1992年之前，美國電力工業由200多個私營電力公司和約3000個公共電力實體（聯邦、州政府、市政當局所有的電力公司和電力合作社）組成。私營電力公司擁有特定區域內的壟斷經營權，為占全國負荷75%的電力用戶提供發輸配售一體化服務。根據1935年頒布的《公共事業控股公司法》，各州公共事業委員會（PUC）管制為本州電力用戶提供服務的私營電力公司，并制定“公正、合理的電價”。聯邦能源監管委員會（FERC）管制電力批發（“為轉售而

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