在2014年6月13日召開的中央財經領導小組第六次會議上，習近平總書記要求加快推動能源消費革命、能源供給革命、能源技術革命和能源體制革命。這是繼黨的十八大從生態文明建設的戰略高度提出要“推動能源生產和消費革命”之后，中央對能源革命的進一步要求和明確。十八屆五中全會“十三五”規劃建議中再次明確要“推進能源革命，加快能源技術創新，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系”。革命意味著根本性的變革，而不是拾遺補闕或簡單調整。在能源革命的四項內容中，體制革命是先行條件和制度保障。事實上，中國目前能源系統存在的諸多問題和發展面臨的挑戰，在很大程度上也反映出現行能源體制存在的局限性和弊端。如果不進行能源體制革命，能源技術革命、能源生產和消費革命將受制于體制因素而無法實現。那么，什么是能源體制革命，我國能源體制革命的目標和方向是什么？

　　理解能源體制革命需要突破傳統“市場-政府”二分法

　　分析經濟體制最有代表性的方法和視角就是“市場與計劃”或“市場與政府”的二分法。市場經濟體制是以市場的“無形之手”組織經濟活動，計劃經濟體制是以政府的“有形之手”組織經濟活動。這兩種經濟體制代表了兩種極端的純粹的狀況：完全自由放任的市場經濟和完全按政府指令執行的計劃經濟。二分法為我們理解經濟體制提供了一個最基本、最簡單的理論視角。但是在現實中，各國采取的經濟體制無一例外的都不是純粹的市場經濟或者計劃經濟，而是處于兩種狀態之間，經濟活動同時受到市場和政府的調節，只是二者發揮作用的領域、強度、頻率和程度有所不同。就政府調節經濟活動的具體方式來說，又有直接干預和間接干預之分。要具體分析某個特定領域的經濟體制問題，既不應該一味的強調市場化，也不應該一味的強調政府干預，而應該考慮在多種調節機制或體制共同作用的狀態下，政府在哪些領域、通過哪些手段發揮調節經濟活動的具體作用。

　　Djankove、Glaeser、LaPorta、Lopez-de-Silanes和Shleifer等人在一系列文章中從“新比較經濟學”的角度提出了分析經濟體制的“四分法”，即現實經濟活動存在四種不同類型的體制或組織方式，分別是市場（marketdiscipline）、法制（privatelitigation）、監管（regulation）和國營（stateownership）。在只有市場起作用的純粹狀況中，經濟主體不受任何政府干預甚至法律約束，完全依靠市場的競爭力量和交易秩序調節自己的行為（比如，一個想在市場中長期經營的企業可能出于對市場聲譽的考慮而保證產品質量）。在完全國有國營的體制下，政府則包攬了一切經濟活動，并依靠自上而下的科層制度和指令完成。法制和監管介于完全的自由化和國有化之間。在法制下，通過市場參與主體事后打官司來約束市場秩序；而在監管下，政府事先制定規則明確市場主體應該做什么、不應該做什么，并通過專門的機構監督執行。從市場、法制到監管、國營，政府的力量和干預程度逐步提高，而市場的作用則逐步減弱。當然，與市場和政府的二分法一樣，在四種組織形式之間也同樣存在大量的中間狀態。即使是在同一經濟領域，市場、法制、監管和國營等不同的組織方式并不相互排斥，可以（通常也是必須）同時發揮作用，形成相互疊加或協同作用下的某種交織狀態。

　　我國現行能源體制是一種介于國營和監管之間的管制型體制

　　經過30多年的改革，中國能源體制已經由計劃經濟時代的“政企合一、高度集中、行政壟斷”的國有國營模式，初步轉變為“政企分開、主體多元、國企主導”的產業組織格局。

　　市場主體方面，打破了政企合一的格局，包括煤炭、油氣和電力在內的主要能源企業都已脫離行政序列，在形式上實現了政企分開。但是由于中國能源行業以國有企業為主導，在具體實踐中政府與企業的職能界限并沒有完全厘清，特別是能源領域一些大型國有企業實際上仍然承擔了部分政策性目標和社會職能，政企分開還沒有完全實現，以企代政的現象比較突出。同時，國有企業憑借自身的政治資源和行政資源，在市場中擁有一定的行政特權和壟斷地位，從而還不是真正的完全競爭主體。國有能源企業既承擔生產經營職能，又承擔部分政府職能；既承擔政策性負擔，又享受行政性特權，這是政企分開改革不到位的表現。從另一個角度看，政府對國有企業的管理又不完全符合市場經濟體制的規范。除了作為資本所有者和公共管理者的角色管理企業之外，仍然存在政府以行政協調等手段干預企業經營的現象，使國有企業難以真正做到按市場經濟規律辦事，成為商業化經營的規范的市場經濟主體。

　　市場結構方面，礦產資源開發、能源投資、貿易等領域的產權規則還不夠明晰，市場準入標準不夠完善，仍然存在大量的行政審批和許可，從而造成嚴重的行政性進入壁壘。另一方面，輸配電網和天然氣管網等自然壟斷環節尚未獨立于能源市場交易并對所有市場交易主體公平開放，從而構成了電力和天然氣市場的進入壁壘?？傮w上，除了煤炭行業外，中國現行能源行業市場結構尚不具備有效競爭性，市場體系有待完善。

　　市場運行機制方面，雖然在很大程度上已經打破了國營體制下的內部統籌協調機制，但是即使在競爭性或可競爭性領域，能源企業的投資、產量和價格等仍然受到政府相關部門的普遍監管。與此同時，某些需要監管的領域卻又存在嚴重的政府職能缺位。

　　具體來看，價格機制方面，油氣、電力等能源產品的價格在現行體制下仍然由政府制定，而不是完全由企業按市場供求關系決定，市場供求變化難以及時轉化為價格信號，從而不能發揮價格機制調節供需的作用。投資方面，企業的投資決策在很大程度上還受計劃管理方式的制約，各領域投資均需由政府投資主管部門審批。產量方面，調節市場供需平衡在很大程度上還要依靠行政手段，比如電力調度不是依據市場競爭的商業決策，而是由政府相關部門依靠行政手段分配電量。此外，投資項目主管部門、價格主管部門和市場運行主管部門相互獨立，項目審批時未能充分考慮投資對市場運行和價格可能產生的影響，從而降低了投資審批決策的有效性和科學性。

　　如果說價格、投資和產量等方面的行政審批是“錯裝在政府身上的手”，需要換成市場的手，另一方面，能源市場運行在某些領域又存在政府缺位的現象，能源監管亟待加強：一是對自然壟斷環節的規劃、投資建設和成本價格等方面的經濟性監管不足；二是對煤炭、油氣交易中間環節的市場操縱、不公平競爭和破壞市場秩序等監管不足；三是對環境、健康和產品質量等方面的社會性監管不足。

　　綜上，經過20世紀80年代的投資體制改革和90年代的管理體制改革之后，在市場主體的性質和市場結構上已經突破了國營體制下的政企合一、高度集中的格局，在運行機制上也有別于計劃經濟體制下的部門間內部統籌協調機制。但是現行體制在市場準入、投資、產量和價格等諸多方面仍然保留了相當多的政府干預和行政手段，而且這種政府干預和控制不同于成熟市場經濟中的政府監管：一是市場主體不是完全意義上的按經濟規律辦事的商業化企業；二是政府對市場準入、投資、產量和價格的干預缺乏統一的規章和標準，仍然帶有行政協調的色彩；三是政府干預過度和政府監管不足并存。中國現行的能源體制總體上是一種介于國營體制與政府監管之間的狀態，可以稱之“管制型體制”。這一判斷比依據“市場與政府”的二分法認為中國現行能源體制特征為“半市場、半計劃”的判斷更加準確和具體。

　　我國能源體制革命的方向是打破管制型體制建立監管型體制

　?。ㄒ唬w制革命的性質是跨空間的制度變遷而不是制度空間內的調整

　　體制革命就意味著經濟活動組織方式的根本性轉變。經濟活動的任何一種組織方式都是不完美的，都有相應的組織成本、執行成本或“制度成本”。總的來看，制度成本主要包括兩大類：一類是由市場失序（disorder）和市場失靈（failure）帶來的損失，簡稱制度成本A；一類是由政府獨斷（dictatorship）和政府失靈造成的損失，簡稱制度成本B。在完全自由放任的市場經濟體制下，制度成本全部來自市場秩序混亂和市場機制無法起作用造成的制度成本A。在完全的國有國營體制下，制度成本全部來自政府失靈造成的制度成本B。法制通過法律機制規范和維護市場秩序，雖然有助于減輕（但不可能完全克服）市場失靈問題，但同時也存在自身的運行成本或制度成本（比如訴訟費用、談判成本等）。與