“由于用地問題，我們很多項目遲遲拿不到備案、上不了網，握在手上成了擺設，想賣也賣不出去。比如在東北某地，電站建設之初，項目所在位置還是一片荒地，為明確土地性質問題，公司通過多種渠道多次向主管部門提交用地申請，但均未得到答復。結果電站建好后，又說那是一般農業用地，最終只能拆除。”近日在接受記者采訪時，中利騰暉光伏技術有限公司原國內戰略發展總裁陳杰大倒苦水，“商業電站遇到的土地問題不計其數，現在公司一步步被拖垮，與此有很大關系。”

上述情況，只是高歌猛進中的可再生能源行業面臨土地約束的“冰山一角”。記者了解到，除了“荒地變農田”的問題外，在基本農田紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界控制線（以下簡稱“三線”）等限制下，光伏、風電項目土地供給不足的現象愈發凸顯。“除了部分海上風電，未來需要3-4萬平方公里的土地或空間，才能滿足可再生能源的實際發展需求。雖然用地面積看起來只占國土面積的千分之三四，但現在寸土寸金，地從哪兒來已成為制約行業發展的最大問題。”中國工程院院院士江億稱。

特別是在“30·60”雙碳目標下，“十四五”期間，我國風、光年均新增裝機將不能低于1.2億千瓦。一邊是激增的光伏、風電裝機需求，一邊是巨大的項目建設用地供應缺口，棘手矛盾如何化解？

“既要千方百計擴大裝機，又要克服種種用地限制，風電、光伏大規模開發土地‘卡脖子’問題越來越突出”

江億指出，隨著光伏發電、風電設備及安裝成本大幅降低，土地成本愈發凸顯。“1平方米土地，對應約150瓦的光伏安裝量，風電最多200瓦。風、光屬于低密度能源，必須達到一定規模才能產生效益，土地空間就成了最寶貴的資源。但是，這些空間在哪兒？”

江億的擔憂不無道理。以電力裝機大省山西為例，中國能源建設集團投資有限公司山西分公司發布的報告——《“十四五”期間山西光伏發展面臨的挑戰和機遇》（下稱《報告》）明確指出，“土地資源緊缺可能成為光伏項目發展最大攔路虎”。

《報告》顯示，受“三線”劃定控制的土地面積占山西全省國土面積的一半，其中劃入耕地紅線的土地雖然僅占25%左右，但山西省內多為黃土覆蓋的山地高原，山區面積占比80.1%，少量平原地帶幾乎全部是基本農田，開發建設光伏項目的機會少之又少。城郊的部分一般農田多數已被規劃為各類開發區，利用一般農田建設光伏復合項目的機會同樣很少。此外，部分縣市為擴大工業、城鎮用地，一些原本適合用來建設光伏項目的荒山荒坡被劃為基本農田，因土地屬性變更而無法作為光伏用地。

約束不止在山西一地。一位不愿具名的風電企業人士稱，各地每年的建設用地指標有限，往往優先分配給城建、交通等領域，很難為風電項目預留空間。風電要想占用農田、荒地，必須先由政府將土地屬性調整為建設用地，這在實際操作中困難重重。在此背景下，中東部、南部地區的風電開發已出現嚴重的用地問題。

多位業內人士向記者直言，新能源開發用地問題若得不到妥善解決，將直接影響“30·60”雙碳目標的實現。“構建以新能源為主體的新型電力系統，意味著風、光將是未來主力電源。據此預估，到2025年，風、光年均新增裝機不能低于1.2億千瓦。”陽光電源董事長曹仁賢稱，雖正經歷飛速發展，但迄今為止我國風電、光伏裝機規模從未達到上述體量，即便是按照近年的正常速度推進，達標也存在一定難度。“既要千方百計擴大裝機，又要克服種種用地限制，風電、光伏大規模開發土地‘卡脖子’問題將越來越突出。”

“長期以來，我國可再生能源規劃與土地生態功能保護、國土空間規劃等銜接不暢”

記者了解到，在供應不足的情況下，光伏、風電項目用地的界定、審批更是難上加難。

“我們經常遇到土地政策模糊的情況，電站建設之初，地方上不說能建，也沒說不能建，部門之間互相推諉、說法不一。作為開發企業，我們有時只能先行建設。”陳杰說，“同一片地，可以說是荒灘荒地，長幾根草、有點植被又被說成林地，全憑辦事人員‘一張嘴’，沒有見到明確標準。”

中國循環經濟協會可再生能源專業委員會執行秘書長李丹也稱，盡管國家積極推進“多規合一”，但各主管部門的業務出發點不同，規劃、標準存在不協調、不一致的地方。而可再生能源項目審批涉及能源、國土、林草、環保等多個部門，“不一致”給企業帶來非常大的程序成本。“比如，同一個項目，能源主管部門同意批復，到了國土資源部門就通不過。再如，項目在實施過程中，某個部門一旦調整規劃，很可能導致項目陷入停滯狀態，或重復提交審批材料。”

金風科技董事長武鋼指出，由于針對風電項目環境生態影響的系統研究不足，一些地區在生態保護、草地林地使用等問題上實施“一刀切”政策，既缺乏科學依據，也嚴重影響了行業發展。“長期以來，我國可再生能源規劃與土地生態功能保護、國土空間規劃等銜接不暢，相關政策波動也導致部分地區已核準項目建設難、已建設項目并網難。”

武鋼進一步舉例稱，目前，風電項目建設用地管理主要依據2012年3月1日起施行的《電力工程項目建設用地指標（風電場）》，其中對于風電機組用地采用基礎底板輪廓尺寸計算，單臺機組在180-450平方米之間。“該標準出臺時間較早，已不適用當前主流機型，且當前廣泛使用的風機基礎，對土地表面農作物正常耕種并無影響。建議修訂用地指標規定要求，可按風電機組實際占地地表面積進行計算，降低風電機組的建設用地指標占用。”

“不是要求給可再生能源企業開綠燈，而是希望在充分論證的基礎上，合理規劃土地資源”

作為硬約束，“三線”是新能源項目開發的必要前提。自然資源部（原國土資源部）法律顧問吳永高告訴記者，早在2015年，原國土資源部已下發《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》《光伏發電站工程項目用地控制指標》等文件，明確對新能源項目用地作出規范和界定。以光伏為例，自上述政策實施后，部分地方允許光伏項目占用農用地的政策不再實施，部分項目投資因此無法落地。“2021年中央一號文件重申，堅決守住18億畝耕地紅線，這是第一位的。土地作為生態環境的組成部分，其使用也要兼顧生態承載能力，生態紅線又是一條硬約束。絕不能因為風、光建設需要用地，主管部門就開這個口子，項目選址首先必須規避紅線。”

另據介紹，在強化“三線”約束、規范項目用地的同時，主管部門其實也出臺了多項土地管理政策，支持風、光產業發展。吳永高舉例，諸如“林光互補”等項目，雖然占用林地、草地，但基本不破壞原來的土地狀態，對土地功能影響較小；部分光伏、風電項目使用戈壁、荒漠等未利用土地，不占壓土地、不改變地表形態。對于這些情況，主管部門采取差別化用地政策，均已給予政策優惠及便利。

“我們不是要求放寬耕地、生態等紅線限制，更不是要求給可再生能源企業開綠燈，而是希望在充分論證的基礎上，合理規劃土地資源，給光伏、風電留足發展空間。從整體出發加強評估，每年1.2億千瓦以上的新增裝機，到底裝在哪里合適？當前，推進雙碳目標的緊迫性，不允許因用地問題來回扯皮而造成太多時間浪費。”曹仁賢表示，土地利用要算“大賬”，要統籌推進可再生能源推廣應用與生態環境協調發展。

“可考慮由自然資源部門牽頭，建立光伏、風電項目用地的‘負面清單’”

重重矛盾如何破解？

曹仁賢建議：“可考慮由自然資源部門牽頭，建立光伏、風電項目用地的‘負面清單’，比如包括基本農田、草原、林地、國家級公益林、重要濕地等，放開清單以外的用地限制，增加土地供給范圍，為光伏、風電大規模開發提供用地保障的綠色通道。”

武鋼建議，各地在編制國土空間規劃時要充分考慮“雙碳”目標，采用風電專項規劃或規劃留白的形式保障項目用地。同時，應開展風電對生態環境影響的研究評估，科學制定生態紅線劃定標準和辦法，避免“一刀切”政策影響行業發展。

“針對可再生能源項目用地問題，各方有過幾次激烈交鋒，所以才出現諸如農光互補等開發形式。”國家發改委能源研究所研究員王斯成告訴記者，表面上看，可再生能源開發面臨著用地難的問題，但背后實際涉及非常復雜的因素，需多管齊下推動解決。

王斯成認為，在中東部地區，土地資源已非常緊張，大面積占用土地的新能源項目應該明令禁止，轉而鼓勵建筑光伏、屋頂分布式光伏等形式。而在土地相對充裕的西部地區，特別是諸如青海、甘肅、新疆等有大量戈壁、荒灘資源的省份，可推進大型可再生能源項目的開發，尤其是集合了風、光、水、火、儲的綜合能源基地。

李丹也稱，中東部地區人口密度大，土地用途更多，在可行范圍內，新能源開發應盡量以分布式光伏、分散式風電為主，西部地區則是集中式開發的主戰場。“之所以存在土地獲取難的問題，很大程度上是因為土地是地方推動經濟發展的重要資源，因此當地政府在項目審批、實施的過程中會主動提高用地門檻。對此，還需探索更好的商業模式，讓各方均能從項目開發中獲取合理收益。通過利益綁定的方式，避免當地政府哄抬地價，企業也可減少不必要的土地成本。”

“新能源產業正迎來規模爆發期，而我國建設用地指標長期稀缺，在兼顧各行業用地需求時，地方政府可根據實際情況，加強統籌協調。此外在用地審批時，考慮適當簡化流程，切實減輕企業負擔。”吳永高說。