“按照‘碳中和’目標，將來風光電站用地要占到我們國土面積的1%左右。對于西部地區來說有足夠的建設場地，那東南部省份要不要建設呢?”

5月30日，清華大學社會科學學院能源轉型研究中心常務副主任何繼江對記者表示，土地使用瓶頸仍然是制約新能源發電的一大困難。

記者注意到，過去數年間，隨著光伏電站規模與數量的不斷增長，光伏項目違規占地的爭議時有發生。今年4月，江蘇省自然資源廳公告，浙江新能全資孫公司未經批準、擅自占用永久基本農田建設光伏項目。

5月27日，浙江新能證券部工作人員對記者表示，不清楚該項目當時的用地審批過程，但其強調已經整改完成。

5月25日，水利部印發了《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》，要求光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。

那么，光伏項目用地應當如何取得?如何才能符合用地政策?光伏企業下一步怎么走?

“不改變原有地性質”

光伏項目突飛猛進的背后，需要大量的土地。

金杜律師事務所在2021年1月的一份研報指出，嚴格按照規定以光伏陣列區所占面積辦理建設用地審批手續的方式建設光伏項目，將大幅提高發電企業的用地成本，因此，要么選擇戈壁、荒灘等未利用地開發，要么將光伏與草地、林地、農田等結合，建設互補共存的復合型光伏項目。

在過去數年間，復合型光伏項目用地政策呈現由緊到松的趨勢。

2017年9月《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》要求各地省級能源、國土資源主管部門研究提出本地區光伏復合項目建設要求和認定標準。在此基礎上，對于符合本地區光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，其光伏方陣在占用除永久基本農田以外的農用地時無需辦理轉建手續，在保障農用地可持續利用的前提下可不改變原用地性質。

簡單來說，光伏電站中的不同建設項目，可以申請不同的土地性質。

中倫律師事務所王威律師撰文指出，在光伏復合項目建設中，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理依法辦理建設用地審批手續;利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質。

需要強調的是，對于復合型光伏項目來說，紅線是“不改變原用地性質”。目前，各地出臺的光伏復合項目用地規定除了對項目建設提出要求，都明確嚴禁出現拋荒、撂荒等行為。

河南安陽縣人民法院上傳的一則裁判文書顯示，2015年，某光伏電力公司租用了當地的食用菌大棚棚頂建設光伏項目，該大棚所在地大部分為耕地;2016年下半年，該光伏項目建成并網運營，但大棚內卻未種植食用菌，未搭設大棚的土地上也建有光伏方陣，且“下方雜草叢生，土地處于拋荒、撂荒狀態”。據此，安陽縣檢察院對當地政府和自然資源局提起公益訴訟，法院最終認定兩被告怠于履行監督管理職責的行為違法。

因此，在復合型光伏項目并網發電后，所在地的農業活動應當正常進行，形成“漁光互補”“農光互補”等;不能只剩下光伏電站，否則也屬于違法使用土地。

用地合法性存在問題的后果，很可能是整個項目都要付之東流。

例如國電投子公司參與投資建設的漳浦綠領農業科技大棚光伏電站。該項目總投資12億元，占地2000畝，2015年10月開工，2016年4月20日正式投產發電。但還不到3個月，該項目就因涉嫌非法占用土地遭到罰款并要求限期拆除。

錦天城律師事務所袁雯卿律師2021年9月撰文指出，根據實務案例，不論是違規占用耕地還是違規占用林地，都可能面臨責令拆除、并處罰款的行政處罰;并且，即使光伏電站項目屬于當地政府招商引資項目或地方光伏扶貧項目，后期也可能因為用地合法性問題被責令拆除。

用地政策在收緊

光伏項目對于土地的需求在增長，地方用地政策則在收緊。

全國人大代表、陽光電源董事長曹仁賢就曾呼吁，“允許在生態紅線范圍內非核心區域建設可再生能源發電項目。”2021年9月，生態環境部在答復時表示，接下來將進一步明確包括可再生能源項目在內的建設項目與生態保護紅線的監管關系。

不過，各地的相關政策趨勢與曹仁賢的愿景背道而馳，嚴禁占用耕田和生態紅線得到了進一步明確。

2021年11月2日，山東省自然資源廳下發《關于對光伏項目用地進行核查的通知》，要求核查光伏項目土地使用是否符合此前規定要求，是否履行項目建設方案和土地復合利用方案備案程序，永久性建設設施是否取得合法建設用地審批手續，布設在農用地上的光伏設施是否存在硬化地面、破壞耕作層、拋荒、撂荒、影響農業生產等情況，并且要求即日起停止光伏項目用地占用耕地的備案工作。

今年2月9日，寧夏自治區人民政府對2015年印發的《關于規范新能源產業用地的通知》進行了三項修改，明確加上了“嚴禁占用永久基本農田和生態保護紅線”。

5月19日，特變電工子公司項目施工清表問題發生后，當地政府聯合調查組已經表態：“舉一反三，認真整改，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，守住糧食安全底線，維護好人民群眾切身利益。”

近日，一位光伏業內人士對記者表示，此前光伏項目建設過程中一些規范比較模糊，只需要得到村委、縣政府等同意就可以，現在上級部門進一步明確了用地規范。

5月25日，水利部印發了《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》，要求光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。

在何繼江看來，這是對于新能源電站用地政策的進一步收緊，“建設水面光伏對于河道、湖泊的行洪、生態保護等到底有多大影響，這些需要進行科學評估，統籌管理，不應當一刀切。”

何繼江還告訴記者，同樣是使用農業用地，不同的省份完全不一樣，耕地的產量不一樣，發達地區和落后地區的用地成本也不一樣，不能用單一的標準去限制。

天風證券3月28日研報指出，當前中西部省份光伏電站土地租賃費用為200～300元/畝/年，但山東、江蘇及河北部分地區可以達到700～800元/畝/年，甚至浙江某光伏競價項目的土地租金飆至2500元/畝/年。

今年3月，晶科能源CEO陳康平就在公開場合表示，要加強光伏復合項目用地保障。他建議，國家層面出臺支持光伏復合項目建設的稅收優惠政策，明確光伏復合項目中光伏陣列的耕地占用稅、土地使用稅減免規定。