長期以來，發(fā)用電計劃作為年度電力電量平衡方案，有力保障了電力供需平衡、電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行，特別是在電力供應(yīng)緊張時期發(fā)揮了重要作用。然而，隨著我國電力供需形勢變化，計劃模式下的電力生產(chǎn)管理已經(jīng)不能完全適應(yīng)供求關(guān)系變化和市場化改革的新要求。推進(jìn)發(fā)用電計劃改革是新一輪電力體制改革的重點任務(wù)之一，是構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系的必由之路，是電力行業(yè)管理手段由“計劃”向“市場”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步。

2019年，國家發(fā)展改革委正式下發(fā)《關(guān)于全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計劃的通知》（簡稱通知，發(fā)改運行〔2019〕1105號），要求除居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等行業(yè)電力用戶以及電力生產(chǎn)供應(yīng)所必需的廠用電和線損之外，經(jīng)營性電力用戶的發(fā)用電計劃原則上全部放開，我國發(fā)用電計劃改革邁出關(guān)鍵一步。

推進(jìn)發(fā)用電計劃改革是我國新一輪電力體制改革的重點任務(wù)

《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）（簡稱“9號文”）提出，推進(jìn)發(fā)用電計劃改革，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃。為配合9號文的實施，國家發(fā)展改革委于2015年11月底公布了六個配套文件，其中，《關(guān)于有序放開用電計劃的實施意見》進(jìn)一步明確了發(fā)用電計劃改革的總體思路，提出建立優(yōu)先購電、發(fā)電制度，并要求切實保障電力電量平衡、積極推進(jìn)直接交易、有序放開發(fā)用電計劃、因地制宜組織實施。

為進(jìn)一步貫徹9號文精神，落實配套文件相關(guān)要求，2017年3月，國家發(fā)展改革委、國家能源局下發(fā)《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的通知》，明確提出放開多類發(fā)用電計劃。2018年7月，國家發(fā)展改革委、國家能源局又相繼印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)電力市場化交易進(jìn)一步完善交易機制的通知》，放開煤炭、鋼鐵、有色、建材4個行業(yè)電力用戶發(fā)用電計劃，通過先行先試為全面放開發(fā)電用計劃作準(zhǔn)備。

我國經(jīng)營性發(fā)用電計劃全面放開

2019年，隨著電力市場化改革繼續(xù)深化，發(fā)用電計劃改革步伐加快，全面放開經(jīng)營性發(fā)用電計劃提上日程。國家發(fā)展改革委政策研究室主任兼委新聞發(fā)言人袁達(dá)在4月18日召開的新聞發(fā)布會上明確表示“為進(jìn)一步提高電力交易市場化程度，我們將會同有關(guān)部門，研究推進(jìn)全面放開經(jīng)營性發(fā)用電計劃有關(guān)工作。”

國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、人民銀行四部門在5月7日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好2019年降成本重點工作的通知》中明確要求“提高電力交易市場化程度。深化電力市場化改革，放開所有經(jīng)營性行業(yè)發(fā)用電計劃，鼓勵售電公司代理中小用戶參與電力市場化交易，鼓勵清潔能源參與交易。”

總體來看，《通知》就全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計劃、支持中小用戶參與市場化交易、健全全面放開經(jīng)營性發(fā)用電計劃后的價格形成機制、切實做好公益性用電的供應(yīng)保障工作、切實做好規(guī)劃內(nèi)清潔電源的發(fā)電保障工作及加強電力直接交易的履約監(jiān)管進(jìn)行了部署。具體來看：

首先，《通知》對發(fā)用電計劃擴大范圍進(jìn)行明確。根據(jù)《通知》，經(jīng)營性電力用戶的發(fā)用電計劃原則上全部放開。

其中，經(jīng)營性電力用戶中，不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的電力用戶暫不參與市場化交易，產(chǎn)品和工藝屬于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中淘汰類和限制類的電力用戶嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有差別電價政策；符合階梯電價政策的企業(yè)用戶在市場化電價的基礎(chǔ)上繼續(xù)執(zhí)行階梯電價政策；擁有燃煤自備電廠的企業(yè)按照國家有關(guān)規(guī)定承擔(dān)政府性基金及附加、政策性交叉補貼、普遍服務(wù)和社會責(zé)任，按約定向電網(wǎng)企業(yè)支付系統(tǒng)備用費，取得電力業(yè)務(wù)許可證，達(dá)到能效、環(huán)保要求，成為合格市場主體后，有序推進(jìn)其自發(fā)自用以外電量按交易規(guī)則參與交易；對回收利用工業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生可利用的熱能、壓差以及余氣等建設(shè)相應(yīng)規(guī)模的余熱、余壓、余氣自備電廠，繼續(xù)實施減免系統(tǒng)備用費和政策性交叉補貼等相關(guān)支持政策。

其次，《通知》支持中小用戶參與市場化交易，并對經(jīng)營性電力用戶全面放開參與市場化交易的主要形式進(jìn)行明確。《通知》指出，經(jīng)營性電力用戶全面放開參與市場化交易主要形式可以包括直接參與、由售電公司代理參與、其他各地根據(jù)實際情況研究明確的市場化方式等。

《通知》要求各地抓緊研究并合理制定中小用戶參與市場化交易的方式，中小用戶可根據(jù)自身實際自主選擇，也可以放棄選擇權(quán)，保持現(xiàn)有的購電方式；并要求各地結(jié)合本地區(qū)電力供需形勢，針對全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計劃設(shè)定一段時間的過渡期。

另外，《通知》指出，針對選擇參與市場化交易但無法與發(fā)電企業(yè)達(dá)成交易意向的中小用戶，過渡期內(nèi)執(zhí)行原有購電方式，過渡期后執(zhí)行其他市場化購電方式；退出市場化交易或未選擇參與市場化交易的中小用戶，在再次直接參與或通過代理方式參與市場化交易前，由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)保底供電責(zé)任。

再次，《通知》對全面放開經(jīng)營性發(fā)用電計劃后的價格形成機制進(jìn)行明確。《通知》指出，全面放開經(jīng)營性發(fā)用電計劃后的價格形成機制，按照價格主管部門的有關(guān)政策執(zhí)行；對于已按市場化交易規(guī)則執(zhí)行的電量，價格仍按照市場化規(guī)則形成；鼓勵電力用戶和發(fā)電企業(yè)自主協(xié)商簽訂合同時，以靈活可浮動的形式確定具體價格，價格浮動方式由雙方事先約定。

最后，《通知》對清潔電源的發(fā)電保障進(jìn)行專門安排。《通知》提出，研究推進(jìn)保障優(yōu)先發(fā)電政策執(zhí)行，重點考慮核電、水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電等清潔能源的保障性收購。核電機組發(fā)電量納入優(yōu)先發(fā)電計劃，按照優(yōu)先發(fā)電優(yōu)先購電計劃管理有關(guān)工作要求做好保障消納工作。

水電在消納條件較好地區(qū)，根據(jù)來水情況，兼顧資源條件、歷史均值和綜合利用等要求，安排優(yōu)先發(fā)電計劃；在消納受限地區(qū)，以近年發(fā)電量為基礎(chǔ)，根據(jù)市場空間安排保量保價的優(yōu)先發(fā)電計劃，保量保價之外的優(yōu)先發(fā)電量通過市場化方式確定價格。

風(fēng)電、太陽能發(fā)電等新能源，在國家未核定最低保障收購年利用小時數(shù)的地區(qū)按照資源條件全額安排優(yōu)先發(fā)電計劃；在國家核定最低保障收購年利用小時數(shù)的地區(qū)，結(jié)合當(dāng)?shù)毓┬栊蝿莺侠戆才艃?yōu)先發(fā)電計劃，在國家核定最低保障收購年利用小時數(shù)內(nèi)電量保量保價收購基礎(chǔ)上，鼓勵超過最低保障收購年利用小時數(shù)的電量通過參與市場化交易方式競爭上網(wǎng)。

經(jīng)營性發(fā)用電計劃全面放開的影響

經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計劃全面放開，是對新電改9號文“三放開、一獨立”的積極落實，反映出市場化改革的整體方向，不僅使得參與電力市場的主體增多，交易電量大幅增加，同時有利于激發(fā)市場活躍度，倒逼國內(nèi)電力市場的形成和完善，并將對電力行業(yè)不同環(huán)節(jié)的市場主體產(chǎn)生不同的影響。

一方面，《通知》的出臺將進(jìn)一步提升市場化交易電量比例。國家發(fā)展改革委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2019年上半年，全國完成電力市場化交易電量達(dá)1.1萬億千瓦時，同比增長29.3%，占全社會用電量的32.4%，占經(jīng)營性行業(yè)用電量的58.3%。另外，國家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2019年上半年，全社會用電量累計33980億千瓦時，其中，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)居民生活用電量分別為345億千瓦時、23091億千瓦時、5552億千瓦時、4993億千瓦時，占全社會用電量的比重分別為1.0%、68.0%、16.3%和14.7%。

隨著經(jīng)營性發(fā)用電計劃的全面放開，市場化交易電量將進(jìn)一步提升。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)營性行業(yè)發(fā)用電計劃的放開在2019年帶來2000～3000億千瓦時市場化交易增量，2019年全國市場化交易電量約為2.6～2.8萬億千瓦時，市場化比例提升至50%～60%。

另一方面，經(jīng)營性電力發(fā)用電計劃全面放開對電力行業(yè)不同環(huán)節(jié)的市場主體帶來不同的影響。對電網(wǎng)企業(yè)而言，《通知》涉及放開的電力用戶主要為電價較高的一般工商業(yè)用戶，放開后電網(wǎng)不再享受這部分用戶的購銷差價，因此，在電網(wǎng)依然需要保障居民與公益性用電供應(yīng)及規(guī)劃內(nèi)清潔電源消納情況下，放開經(jīng)營性行業(yè)發(fā)用電計劃將導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)利潤下降。

對發(fā)電企業(yè)而言，《通知》針對清潔能源電源類型、發(fā)電區(qū)域而進(jìn)行的保障工作安排，有利于進(jìn)一步降低新能源項目的消納風(fēng)險，降低棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象，促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對用電企業(yè)而言，新電改推進(jìn)以來，受制于準(zhǔn)入條件等因素，中小用戶電力市場化參與程度較低。

《通知》明確強調(diào)“積極支持中小用戶由售電公司代理參加市場化交易”，且中小用戶參與方式靈活，在降成本背景下，中小用戶用電有望成為市場化交易的重要增量，并將有效分享改革紅利。