今年兩會(huì)上，全國人大代表、中國工程院院士、安徽理工大學(xué)校長袁亮表示，根據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年我國煤炭占一次能源消費(fèi)的比重仍將達(dá)50%，2050年占比40%。“今后較長時(shí)期內(nèi)，煤炭仍將是我國能源安全穩(wěn)定供應(yīng)的基石，煤炭清潔高效利用是能源綠色發(fā)展的最現(xiàn)實(shí)選擇。”

氣候變化已成為全球最大的環(huán)境外部性問題。全球已有25個(gè)國家或地區(qū)采用建立碳排放交易市場(chǎng)的方式進(jìn)行減排，其中以歐盟碳市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)比較完善，成交規(guī)模最大。

而作為國際社會(huì)中負(fù)責(zé)任大國，中國主動(dòng)承擔(dān)溫室氣體減排重任，承諾到2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放強(qiáng)度比2005年下降60%~65%的減排目標(biāo)，并確定了采用碳排放權(quán)交易這種具有成本效益的氣候政策工具為主要實(shí)現(xiàn)方式。

發(fā)展迅速短板明顯

碳排放權(quán)交易，簡稱碳交易，是通過市場(chǎng)的手段促進(jìn)溫室氣體減排的政策機(jī)制。碳交易市場(chǎng)最基礎(chǔ)的兩種交易產(chǎn)品是溫室氣體排放配額和基于溫室氣體減排項(xiàng)目產(chǎn)生的抵消信用。

2012年之前，中國碳市場(chǎng)發(fā)展較為緩慢，主要以參與清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目為主，隨著“后京都時(shí)代”的到來，中國開啟了碳市場(chǎng)建設(shè)工作，對(duì)建立中國碳排放權(quán)交易制度做出了相應(yīng)的決策部署。

從2013年6月開始，深圳率先開展交易，其他試點(diǎn)地區(qū)也紛紛在2013~2014年先后啟動(dòng)市場(chǎng)交易。截至2018年8月，各試點(diǎn)碳市場(chǎng)共納入20余個(gè)行業(yè)、近3000家重點(diǎn)排放單位，累計(jì)成交量約2.5億噸，累計(jì)成交金額達(dá)55億元。2016年底，四川和福建兩個(gè)非試點(diǎn)地區(qū)也開始了碳市場(chǎng)建設(shè)工作。

此外，中國自愿減排項(xiàng)目發(fā)展十分迅速，截至目前，提交審定的項(xiàng)目2871個(gè)，成功備案項(xiàng)目861個(gè)，減排量備案254條。2017年12月《全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》印發(fā)，標(biāo)志著全國碳排放交易開始啟動(dòng)，中國碳市場(chǎng)初期將覆蓋發(fā)電行業(yè)的1700余家企業(yè)，二氧化碳排放總量超過30億噸，約占全國排放量的30%，預(yù)計(jì)到2020年將在發(fā)電行業(yè)交易主體間正式開展配額現(xiàn)貨交易，并逐步納入更多行業(yè)和更多交易品種。

然而，從目前來看，中國碳市場(chǎng)還存在一些短板和挑戰(zhàn)。

首先，全國碳市場(chǎng)頂層制度尚未出臺(tái)，各項(xiàng)能力建設(shè)亟待完善。2018年是中國碳市場(chǎng)頂層制度建設(shè)和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施、能力建設(shè)的關(guān)鍵一年。盡管各個(gè)碳市場(chǎng)試點(diǎn)都在不同維度上進(jìn)行了有益的探索，例如在納入行業(yè)覆蓋范圍和標(biāo)準(zhǔn)、“免費(fèi)分配為主、有償分配為輔、預(yù)留調(diào)節(jié)配額”的初始配額分配方法、溫室氣體排放核查規(guī)范等方面積累了難得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但因各試點(diǎn)間存在較大差異，全國市場(chǎng)并無現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)參照，從試點(diǎn)走向統(tǒng)一市場(chǎng)的過程充滿挑戰(zhàn)。全國碳市場(chǎng)需要在考察全國各地區(qū)、各行業(yè)不同發(fā)展水平的基礎(chǔ)上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和各類配套制度建設(shè)。

其次，中國溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審批擱置，不利于自愿減排市場(chǎng)發(fā)展。由于種種原因，主管部門于2017年3月暫停了中國溫室氣體自愿減排項(xiàng)目的審批，中國核證自愿減排量（CCER，Chinese Certified Emission Reduction）交易數(shù)量和交易額也大幅下降，規(guī)則的不明確不利于低碳技術(shù)和減排市場(chǎng)的發(fā)展。

再次，試點(diǎn)碳市場(chǎng)流動(dòng)性較差，碳價(jià)發(fā)現(xiàn)機(jī)制尚未形成。七個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)的流動(dòng)性仍然很低，良好的價(jià)格機(jī)制尚未形成。這主要表現(xiàn)在總交易量在配額總量中的占比較低，換手率不到5%，每年履約期前一兩個(gè)月交易量出現(xiàn)爆發(fā)式增長，其他月份則交易冷清。這些現(xiàn)象說明市場(chǎng)有效性不足，特別是對(duì)于企業(yè)來說，參與碳交易更多是被動(dòng)應(yīng)付地方政府的履約要求而非主動(dòng)尋求投資機(jī)會(huì)。碳配額的價(jià)值在企業(yè)心目中仍然很低，而這將會(huì)削弱中國碳市場(chǎng)對(duì)投資者的吸引力。

最后，碳金融產(chǎn)品較單一，碳金融服務(wù)體系尚處于萌芽狀態(tài)。隨著各試點(diǎn)碳市場(chǎng)的發(fā)展，北京、深圳、上海、湖北、廣東等碳交易所做了不少碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新的探索，除了碳期貨等少數(shù)產(chǎn)品外，其他包括碳交易類、碳融資類、碳支持類等產(chǎn)品都有涉及。但是，由于市場(chǎng)和監(jiān)管的制約，試點(diǎn)碳金融產(chǎn)品的交易和使用并不活躍，碳金融產(chǎn)品的創(chuàng)新往往停留在首單效應(yīng)上，僅有碳配額質(zhì)押貸款、碳基金、碳配額托管等少數(shù)幾個(gè)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)了可復(fù)制。這與七個(gè)碳市場(chǎng)處于割裂狀態(tài)、缺乏有力的市場(chǎng)需求和社會(huì)資金支撐、整個(gè)碳市場(chǎng)發(fā)育程度還不完善直接相關(guān)。相較于歐盟碳市場(chǎng)，試點(diǎn)碳市場(chǎng)的碳金融創(chuàng)新還處于萌芽狀態(tài)，缺少成熟的碳期貨產(chǎn)品。

市場(chǎng)建設(shè)任重道遠(yuǎn)

結(jié)合歐盟碳市場(chǎng)和中國試點(diǎn)碳市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以判斷，我國碳市場(chǎng)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和碳金融體系的發(fā)展仍然任重道遠(yuǎn)。

要充分認(rèn)識(shí)到碳交易制度建設(shè)的長期曲折性。碳市場(chǎng)是政府依據(jù)減排目標(biāo)建立的政策市場(chǎng)，無法完全靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，而碳市場(chǎng)的復(fù)雜性又決定了碳市場(chǎng)的建設(shè)不可能一蹴而就。中國碳市場(chǎng)建設(shè)也不能急于求成，要清醒認(rèn)識(shí)到目前各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施還很薄弱的現(xiàn)狀，秉承邊干邊學(xué)的態(tài)度推進(jìn)。在出臺(tái)碳排放權(quán)交易各項(xiàng)基本制度的同時(shí)，要充分考慮到各種可能并為政策調(diào)整留有余地，根據(jù)碳市場(chǎng)建設(shè)過程中遇到的問題不斷完善各項(xiàng)制度。

配額分配制度應(yīng)從基準(zhǔn)線法為主逐步過渡到拍賣制度。為避免政策阻力，中國碳市場(chǎng)初期也要以免費(fèi)分配作為主要配額分配制度，但應(yīng)吸取歐盟碳市場(chǎng)初期采用依據(jù)企業(yè)歷史排放水平進(jìn)行分配的“祖父法”導(dǎo)致虛報(bào)歷史數(shù)據(jù)的教訓(xùn)，積極發(fā)動(dòng)各行業(yè)專家研究以先確定行業(yè)基準(zhǔn)、再依據(jù)企業(yè)實(shí)際產(chǎn)量進(jìn)行分配的基準(zhǔn)線法為主的初期分配方案，確保配額分配的相對(duì)公平，并最終實(shí)現(xiàn)以拍賣為主的配額分配制度。

此外，配額分配除了要滿足碳強(qiáng)度下降指標(biāo)外，還要充分考慮經(jīng)濟(jì)增速變動(dòng)、能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素，并根據(jù)不同行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，使配額分配向鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)傾斜。

應(yīng)設(shè)置必要的柔性機(jī)制，確保配額總量適度從緊。歐盟碳市場(chǎng)的多項(xiàng)改革措施始終圍繞著解決配額供過于求的問題展開，直到市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備制度的公布，市場(chǎng)才對(duì)配額總量及碳價(jià)走勢(shì)有了一致的預(yù)期，碳價(jià)也因此于2018年進(jìn)入了穩(wěn)定上漲通道。

中國碳市場(chǎng)在建立之初就可以借鑒歐盟的相關(guān)配額儲(chǔ)備制度，設(shè)置類似的柔性機(jī)制，避免歐盟碳市場(chǎng)在發(fā)展過程中走過的彎路。只有適度從緊的配額總量，才能保證穩(wěn)定合理的碳價(jià)水平，從而促使企業(yè)從單純履約過渡到采用更加創(chuàng)新的手段實(shí)施減排。

要逐步擴(kuò)大控排企業(yè)范圍，提高碳市場(chǎng)減排效率。歐盟碳市場(chǎng)在三個(gè)階段的運(yùn)行中納入的行業(yè)不斷擴(kuò)大，中國碳市場(chǎng)也應(yīng)該在碳市場(chǎng)基本穩(wěn)定運(yùn)行后盡快納入更多高能耗行業(yè)參與碳市場(chǎng)。火力發(fā)電行業(yè)是首批也是目前唯一被納入全國碳市場(chǎng)的行業(yè)，由于我國的電價(jià)管控機(jī)制，電力行業(yè)的市場(chǎng)化程度較低，發(fā)電企業(yè)的成本并不能順利向下游傳導(dǎo)，無法激勵(lì)終端用戶減排，且我國燃煤機(jī)組的效率在國際上已處于先進(jìn)水平，減排潛力有限。因此，盡快將高耗能、高電力需求的終端行業(yè)納入碳市場(chǎng)，才能形成供需聯(lián)動(dòng)，增加碳市場(chǎng)活力，提高碳市場(chǎng)的減排效率。

要拓寬自愿減排項(xiàng)目渠道，調(diào)動(dòng)社會(huì)對(duì)CCER的需求。按照全國碳市場(chǎng)建設(shè)方案，CCER將在全國碳市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行時(shí)引入，并作為一種基礎(chǔ)產(chǎn)品參與交易。而依據(jù)歐盟碳市場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，可以預(yù)計(jì)全國碳市場(chǎng)也將采取限制措施避免過多的CCER對(duì)碳市場(chǎng)的沖擊。但開發(fā)減排項(xiàng)目是中小企業(yè)參與碳金融市場(chǎng)有效途徑，能夠引導(dǎo)社會(huì)資本投向綠色低碳項(xiàng)目。

因此應(yīng)盡快明確CCER規(guī)則，特別是針對(duì)存量項(xiàng)目應(yīng)該有官方的意見，并積極開拓社會(huì)對(duì)CCER的其他需求，鼓勵(lì)未納入控排范圍的企業(yè)開展碳中和活動(dòng)，從而提高潛在CCER業(yè)主的參與度。