自2015年電力體制改革中發(fā)9號(hào)文件頒布以來，全國(guó)深化電力體制改革全面推進(jìn)，各項(xiàng)工作均取得階段性成果。中發(fā)9號(hào)文件配套文件《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》進(jìn)一步明確了要核定、發(fā)布和執(zhí)行獨(dú)立的輸配電價(jià)，這對(duì)加強(qiáng)輸配電業(yè)務(wù)監(jiān)管以及轉(zhuǎn)變電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、推動(dòng)電力市場(chǎng)交易具有重大意義。

作為踐行“管住中間、放開兩邊”改革主旨的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本次輸配電價(jià)改革既是標(biāo)志著第一次形成獨(dú)立輸配電價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)基于規(guī)則的現(xiàn)代監(jiān)管的里程碑事件，同時(shí)還關(guān)系著電力市場(chǎng)化改革、增量配電改革、售電側(cè)改革等其他專項(xiàng)改革的推進(jìn)進(jìn)程。

2018年8月，由中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)牽頭，聯(lián)合電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)共同組成調(diào)研課題組，對(duì)輸配電價(jià)核準(zhǔn)、發(fā)布、執(zhí)行情況進(jìn)行了深入調(diào)研，并撰寫了《輸配電價(jià)改革情況調(diào)研報(bào)告》。本文特節(jié)選該報(bào)告中“問題及對(duì)策”章節(jié)內(nèi)容，以供讀者參考。

課題組組長(zhǎng)、中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任薛靜認(rèn)為，首輪省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)已核定公布，區(qū)域電網(wǎng)定價(jià)在省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)核定基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步明確，專項(xiàng)輸電線路工程定價(jià)辦法對(duì)價(jià)格計(jì)算方法和價(jià)格形式作了規(guī)定，地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的定價(jià)辦法、調(diào)整機(jī)制和結(jié)算制度也有了具體要求。至此，基本建立了涵蓋省級(jí)電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)、跨區(qū)跨省專項(xiàng)工程、地方和增量配電網(wǎng)的輸配電價(jià)體系以及對(duì)其各環(huán)節(jié)實(shí)施成本監(jiān)審機(jī)制，從無到有實(shí)現(xiàn)了前所未有的突破，為電力市場(chǎng)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)釋放了改革紅利。

同時(shí)，薛靜也指出，在輸配電價(jià)核定、成本監(jiān)審政策和具體配套措施中尚存在著一定的問題和不足，需要隨著改革的不斷深化，逐步改變交叉補(bǔ)貼的方式、厘清普遍服務(wù)政企職責(zé)、降低政府基金及附加比重、加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)的監(jiān)管，并統(tǒng)籌考慮輸配電價(jià)核價(jià)細(xì)則，在保障電網(wǎng)企業(yè)合理收益的同時(shí)，完善電網(wǎng)企業(yè)考核制度，疏解監(jiān)管與考核間的矛盾。

輸配電價(jià)改革過程中存在的主要問題

隱形交叉補(bǔ)貼存在，工商企業(yè)電價(jià)虛高

首輪輸配電價(jià)核定，并沒有明確各地交叉補(bǔ)貼規(guī)模和處理方式，不同用戶間、不同地區(qū)間的電價(jià)交叉補(bǔ)貼仍然在扭曲著電價(jià)體系、抑制資源配置的效率，對(duì)居民和農(nóng)業(yè)的交叉暗補(bǔ)現(xiàn)象在嚴(yán)重侵蝕工商企業(yè)的合理利潤(rùn)，提高工商企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的空間受限。

長(zhǎng)期存在的隱形交叉補(bǔ)貼規(guī)模較大，導(dǎo)致工商企業(yè)電價(jià)虛高，且擠占了工商業(yè)電價(jià)進(jìn)一步下降空間。多年來，隨著煤電聯(lián)動(dòng)、環(huán)保電價(jià)、可再生能源電價(jià)附加等政策出臺(tái)，全國(guó)工商業(yè)電價(jià)歷經(jīng)多次調(diào)整，價(jià)格水平逐漸提高。2015年以來，國(guó)家實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一些列舉措，適當(dāng)降低了工商業(yè)度電交叉補(bǔ)貼水平。但是從全社會(huì)用電量構(gòu)成看，工商業(yè)用電比重逐年在下降，居民用電量比例在持續(xù)上升。居民用電量比例提高說明需要交叉補(bǔ)貼的電量規(guī)模在逐漸增大，也就意味著用電量比例逐步下降的工商業(yè)用戶承擔(dān)著電量比重越來越高的農(nóng)業(yè)和居民用戶電價(jià)交叉補(bǔ)貼，擠占了進(jìn)一步降低工商業(yè)電價(jià)的空間。

2017年，全國(guó)工商業(yè)用戶補(bǔ)貼居民農(nóng)業(yè)的政策性交叉補(bǔ)貼規(guī)模約2700億元，居民和農(nóng)業(yè)享受電價(jià)交叉補(bǔ)貼平均約每千瓦時(shí)27分，工商業(yè)承擔(dān)電價(jià)交叉補(bǔ)貼平均約每千瓦時(shí)7.4分。其中：國(guó)家電網(wǎng)區(qū)域的工商業(yè)電量約29500億千瓦時(shí)，承擔(dān)電價(jià)交叉補(bǔ)貼平均約0.075元/千瓦時(shí)，交叉補(bǔ)貼規(guī)模為2200億元；南方電網(wǎng)區(qū)域的工商業(yè)電量約6590億千瓦時(shí)，承擔(dān)電價(jià)交叉補(bǔ)貼平均約0.067元/千瓦時(shí)，交叉補(bǔ)貼規(guī)模為440億元。盡管工商業(yè)電價(jià)近兩年有所下降，但隨著居民、農(nóng)業(yè)用電占比逐年提高，交叉補(bǔ)貼總規(guī)模沒有下降，甚至在逐年提高。

此外，在補(bǔ)貼規(guī)模日益增加的環(huán)境下，自發(fā)自用自備電廠的供電用戶因?yàn)闅v史原因尚沒有承擔(dān)交叉補(bǔ)貼責(zé)任，進(jìn)一步加大了公共電網(wǎng)供電的工商業(yè)用戶交叉補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。國(guó)家政策對(duì)于自發(fā)自用自備電廠供電用戶承擔(dān)社會(huì)責(zé)任一直有明確的規(guī)定，但由于缺乏具體執(zhí)行細(xì)則和監(jiān)管手段，在中央利益與地方利益協(xié)調(diào)不夠情況下，自發(fā)自用自備電廠供電用戶的社會(huì)責(zé)任承擔(dān)問題仍無法具體落實(shí)。

現(xiàn)行居民階梯電價(jià)制度對(duì)于緩解交叉補(bǔ)貼壓力收效甚微，且沒有完全體現(xiàn)出公平負(fù)擔(dān)的原則。2006年以來，全國(guó)連續(xù)12年沒有提高居民、農(nóng)業(yè)用電價(jià)格。2012年以后推行的居民階梯電價(jià)政策，不僅有引導(dǎo)社會(huì)各界節(jié)能的意義，從本意上也有緩解部分交叉補(bǔ)貼壓力的初衷。但從目前的階梯電價(jià)結(jié)構(gòu)設(shè)置來看，第一、二檔的電量覆蓋面基本超過了90%，各階梯的電價(jià)設(shè)置區(qū)分度不高，階梯電價(jià)發(fā)揮緩解補(bǔ)貼作用相當(dāng)有限。

現(xiàn)行三檔階梯電價(jià)機(jī)制下，由于第一、二檔電量水平設(shè)置的較高，使得大部分高收入人群基本落在前兩個(gè)檔次上，享受著第一、二檔次有交叉補(bǔ)貼的較低電價(jià)優(yōu)惠。另外，由于各檔次電價(jià)差不是很大，造成了“用的電越多，享受的工商業(yè)補(bǔ)貼越多”。

由于現(xiàn)行階梯電價(jià)的設(shè)置問題，工商業(yè)承擔(dān)補(bǔ)貼的一部分流向了高收入人群，從而沒有達(dá)到緩解交叉補(bǔ)貼壓力的初衷，既沒有體現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)的原則，也沒有合理體現(xiàn)電能資源的價(jià)值，不利于節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)。

政府對(duì)電力市場(chǎng)的過多干預(yù)，不利于還原電力的商品屬性。各國(guó)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段對(duì)電力產(chǎn)品及其服務(wù)的商品屬性還是公共產(chǎn)品屬性或者兩者兼之的選擇運(yùn)用，是針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)效益、民眾福利的綜合考量后確定的，不同發(fā)展階段可能選擇不同。2002年以來，全國(guó)電力供應(yīng)由短缺轉(zhuǎn)為基本滿足并實(shí)現(xiàn)略為富余的格局，“政企分開、廠網(wǎng)分開”也已完成，政府和企業(yè)的組織界面已基本清晰。若政府仍抓著投資審批和產(chǎn)品定價(jià)等關(guān)鍵經(jīng)營(yíng)要素不放，仍然將電價(jià)作為宏觀調(diào)控、轉(zhuǎn)移支付和推行產(chǎn)業(yè)政策的工具，電力產(chǎn)品的屬性則徘徊于商品和準(zhǔn)公共品之間，扭曲的價(jià)格無法提供有效的經(jīng)濟(jì)信號(hào)，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)電力投資、建設(shè)以及消費(fèi)市場(chǎng)引導(dǎo)，政府也不免會(huì)陷入交叉補(bǔ)貼的迷局，難以公正抉擇交叉補(bǔ)貼的解決方案，供給側(cè)改革紅利難以更大規(guī)模地釋放。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)逐步減少政府對(duì)電力市場(chǎng)的過度干預(yù)，推動(dòng)電價(jià)體系透明化，使輸配電價(jià)真實(shí)反映成本結(jié)構(gòu)特征，即逐步走向高電壓等級(jí)低電價(jià)、低電壓等級(jí)高電價(jià)的國(guó)際慣例，逐步剝離工商業(yè)電價(jià)中隱形的交叉補(bǔ)貼項(xiàng)目，獨(dú)立并公開明確居民電價(jià)補(bǔ)貼項(xiàng)目，改隱形暗補(bǔ)為明補(bǔ)，并通過逐步提高居民價(jià)格、完善階梯電價(jià)機(jī)制，逐步減量并最后取消對(duì)居民電價(jià)的補(bǔ)貼，真實(shí)、透明地反映供電成本，從而進(jìn)一步發(fā)揮價(jià)格信號(hào)的作用，實(shí)現(xiàn)價(jià)格對(duì)電力投資、建設(shè)以及消費(fèi)市場(chǎng)的正確引導(dǎo)。

普遍服務(wù)投入需求巨大，傳統(tǒng)模式難以長(zhǎng)期維持

隨著電力市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，電力普遍服務(wù)承擔(dān)主體和資金來源不明確的問題逐漸顯現(xiàn)，亟需通過改革建立以電力普遍服務(wù)基金為核心的補(bǔ)償機(jī)制，明確普遍服務(wù)承擔(dān)主體和資金來源，妥善處理交叉補(bǔ)貼問題，確保電力普遍服務(wù)需求得以滿足，助力電力體制改革順利推進(jìn)。

電力普遍服務(wù)主體責(zé)任亟待從法律層面進(jìn)行明確。在政企不分、廠網(wǎng)不分的時(shí)期，政府通過電力企業(yè)履行其普遍服務(wù)的職責(zé)。但是隨著電力體制改革的深化，政企分開后，電力企業(yè)作為市場(chǎng)主體的發(fā)展目標(biāo)與普遍服務(wù)的基本原則存在一定的沖突，故對(duì)于履行電力普遍服務(wù)的主體責(zé)任亟待明確。

從《中華人民共和國(guó)電力法》第八條、第十二條可以看出，政府實(shí)際上是實(shí)施電力普遍服務(wù)的責(zé)任主體，政府在電力普遍服務(wù)中要體現(xiàn)出主導(dǎo)、組織和推動(dòng)的作用。電力企業(yè)在政府的引導(dǎo)和監(jiān)管下對(duì)普遍服務(wù)的對(duì)象提供相應(yīng)的用電服務(wù)，所以電力企業(yè)是電力普遍服務(wù)的實(shí)施主體。

當(dāng)前時(shí)期，若依然政企職能不分，既不符合改革的大勢(shì)，也不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)際需要。企業(yè)是市場(chǎng)運(yùn)行的直接參與者，政府的電力普遍服務(wù)法律義務(wù)雖然必須通過國(guó)有電力企業(yè)的具體市場(chǎng)行為來實(shí)現(xiàn)，但政府責(zé)任不能由國(guó)有企業(yè)全力承擔(dān)，企業(yè)所擔(dān)當(dāng)?shù)倪€應(yīng)當(dāng)是具體的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)責(zé)任和有限度的公益性法律責(zé)任。換言之，電力企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，通常有意愿在電力設(shè)施建設(shè)成本低、人口密集的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市地區(qū)投資，但對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)，追求經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)與普遍服務(wù)的需求不相適應(yīng)。

為使普遍服務(wù)能夠順利實(shí)施，保障普遍服務(wù)受體的權(quán)利，國(guó)家有必要出面實(shí)施干預(yù)，通過明確普遍服務(wù)主體責(zé)任、建立普遍服務(wù)機(jī)制、出臺(tái)補(bǔ)貼措施等方式保障普遍服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，資金問題掣肘中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。2002年電力體制改革以來，電力普遍服務(wù)資金主要通過交叉補(bǔ)貼來解決。一方面是工商業(yè)用戶補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)、居民用戶，另一方面是不同經(jīng)營(yíng)區(qū)域的電力企業(yè)之間的補(bǔ)貼，如城市補(bǔ)貼農(nóng)村、東部省份補(bǔ)貼西部省份、同一個(gè)省份內(nèi)贏利地區(qū)補(bǔ)貼虧損地區(qū)等。

多年來，在不同經(jīng)營(yíng)地區(qū)間的交叉補(bǔ)貼模式下，電網(wǎng)企業(yè)作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交叉補(bǔ)貼資金的平臺(tái)，通過現(xiàn)金捐贈(zèng)或代建專項(xiàng)輸變電工程等形式實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)對(duì)西部省份電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行援助。輸配電價(jià)改革后，各省級(jí)電網(wǎng)被作為獨(dú)立核價(jià)主體進(jìn)行輸配電價(jià)核定，電網(wǎng)資產(chǎn)權(quán)屬范圍、成本和收益水平都受到嚴(yán)格監(jiān)管，這種傳統(tǒng)的“東西幫扶”模式將難以為繼。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，地區(qū)間發(fā)展不平衡的事實(shí)客觀存在，供電偏遠(yuǎn)地區(qū)確實(shí)面臨投資規(guī)模大、運(yùn)維成本高、電費(fèi)回收難的問題。在輸配電價(jià)改革現(xiàn)狀下，若不通過“東西幫扶”等措施，且沒有專門保障中西部發(fā)展的普遍服務(wù)基金，僅靠中西部地區(qū)自身謀求發(fā)展，無形中將對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的投資能力造成巨大壓力。同時(shí)，在現(xiàn)行輸配電價(jià)核定機(jī)制下，當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)的巨額投資都將計(jì)入電網(wǎng)輸配成本，將進(jìn)一步拉高中西部地區(qū)輸配電價(jià)水平，對(duì)當(dāng)?shù)匾约跋掠坞娏τ脩粲秒娫斐筛筘?fù)擔(dān)。

基金附加水平仍較高，轉(zhuǎn)供電經(jīng)營(yíng)行為亟待規(guī)范

在目前電價(jià)的基礎(chǔ)上，政府出臺(tái)并由電網(wǎng)企業(yè)代征了7項(xiàng)（其中2項(xiàng)2017年已取消）政府性基金及附加，分別為重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫庫區(qū)移民后期扶持資金、小型水庫庫區(qū)移民后期扶持資金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、可再生能源電價(jià)附加、城市公用事業(yè)附加費(fèi)（已于2017年4月起取消）、工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金（已于2017年7月起取消）。

以國(guó)家電網(wǎng)公司2017年的電價(jià)數(shù)據(jù)為例，平均銷售電價(jià)（含基金與附加）為653.9元/千千瓦時(shí)，政府基金與附加為33.6元/千千瓦時(shí)，政府基金與附加占比為5.14%。

從目前情況看，主要存在兩類問題。一是各地區(qū)的電價(jià)基金附加征收標(biāo)準(zhǔn)差異性較大，管理模式也存在較大自主性，導(dǎo)致各地輸配電價(jià)的基金附加水平差異很大，不利于形成各地反映電力成本和供求關(guān)系的合理價(jià)格，阻礙電力市場(chǎng)跨區(qū)、跨省交易，不利于電力資源的優(yōu)化配置。二是在國(guó)家取消了部分基金及附加之后，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體等轉(zhuǎn)供電經(jīng)營(yíng)者，并未及時(shí)貫徹國(guó)家降價(jià)措施，甚至存在在國(guó)家規(guī)定銷售電價(jià)之外亂加價(jià)行為，以至于部分電力用戶并未切實(shí)享受到國(guó)家降低工商業(yè)電價(jià)的紅利，國(guó)家對(duì)于轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，避免形成價(jià)格傳導(dǎo)的灰色地帶。

首輪電價(jià)核定尚存不足，需要增加調(diào)整機(jī)制

輸配電價(jià)改革試點(diǎn)地區(qū)暫定輸配電價(jià)格核定周期為3年，核定參數(shù)以歷史和預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，影響經(jīng)濟(jì)階段性增長(zhǎng)因素比較復(fù)雜、改革措施存在不確定性，輸配電價(jià)核定也應(yīng)統(tǒng)籌考慮各類變化因素，增加靈活的調(diào)整機(jī)制。

電價(jià)平衡賬戶未實(shí)體化運(yùn)作。2014年，在深圳的輸配電價(jià)改革試點(diǎn)辦法中，首次提出了建立平衡賬戶概念。平衡賬戶是為滿足電力市場(chǎng)建設(shè)需要，保持銷售電價(jià)相對(duì)穩(wěn)定，妥善處理電力產(chǎn)業(yè)鏈各類企業(yè)與電力用戶利益關(guān)系而設(shè)立的賬戶。電網(wǎng)企業(yè)輸配電實(shí)際收入與準(zhǔn)許收入之間的差額，通過平衡賬戶進(jìn)行調(diào)節(jié)，多出部分進(jìn)入平衡賬戶，不足部分由平衡賬戶彌補(bǔ)。可見，設(shè)立輸配電價(jià)平衡賬戶可以穩(wěn)定電價(jià)，保證電網(wǎng)企業(yè)投資成本的合理回收。其一，當(dāng)輸配電價(jià)核定初期確定的電量增長(zhǎng)與周期內(nèi)實(shí)際不符，需要增加（減少）輸配電投資等一些不確定事件發(fā)生時(shí)，實(shí)際收入和準(zhǔn)許收入的缺口可以由平衡賬戶進(jìn)行彌補(bǔ)；其二，平衡賬戶作為“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”，還可以起到穩(wěn)定銷售電價(jià)的作用，是保障“準(zhǔn)許成本加合理收益”輸配電價(jià)機(jī)制落實(shí)的重要保證。

但是，現(xiàn)有平衡賬戶并未實(shí)際起到預(yù)期“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”的作用，一方面，各地電網(wǎng)投資的成本歸集標(biāo)準(zhǔn)不一，差距較大，當(dāng)周期內(nèi)電力實(shí)際增速與預(yù)期不符時(shí)，增加（減少）的電網(wǎng)投資成本如何規(guī)范化傳導(dǎo)到銷售電價(jià)或者通過蓄水池調(diào)節(jié)的實(shí)施細(xì)則缺位；另一方面，當(dāng)出現(xiàn)平衡賬戶持續(xù)虧空時(shí)缺乏相應(yīng)的管理辦法，無法實(shí)現(xiàn)資金的自我平衡。

新增政策性資產(chǎn)的計(jì)提問題存在爭(zhēng)議。為了解決電力發(fā)展不平衡、不充分問題，電網(wǎng)企業(yè)按照國(guó)家部署加大配網(wǎng)、農(nóng)網(wǎng)建設(shè)投資，這部分投資很大程度上屬于社會(huì)福利性投資，并不能帶來與投資匹配的電量增長(zhǎng)，同時(shí)還擠占了監(jiān)管周期內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)的投資空間。另外，隨著能源綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，新增“煤改電配套投資”、“電動(dòng)汽車發(fā)展配套投資”、“清潔能源接入投資”以及其他政策性配套投資等。根據(jù)規(guī)定，當(dāng)電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際投資額低于規(guī)劃投資額時(shí)，對(duì)差額投資對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)許收入的70%予以扣減，反之，差額投資對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)許收入不再上調(diào)。若新增的政策性投資不能全額及時(shí)納入當(dāng)期可計(jì)提收益的有效資產(chǎn)，及時(shí)調(diào)整電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許總收入和輸配電價(jià)，這將持續(xù)推高電網(wǎng)資產(chǎn)負(fù)債率，帶來沉重的財(cái)務(wù)成本，嚴(yán)重影響電力可持續(xù)發(fā)展能力。

兩部制輸配電價(jià)制度亟待完善。面對(duì)新能源上網(wǎng)電量逐年增加、季節(jié)性電量波動(dòng)較大，電力市場(chǎng)交易規(guī)模逐步擴(kuò)大，電力現(xiàn)貨和輔助服務(wù)產(chǎn)品將陸續(xù)入市交易等新趨勢(shì)，為了保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行、電網(wǎng)企業(yè)的運(yùn)維能力，進(jìn)一步挖掘輸電線路容量空間潛力，擴(kuò)大清潔能源季節(jié)性、日內(nèi)的消納規(guī)模，與電力市場(chǎng)交易品種不斷豐富的規(guī)則相結(jié)合，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大包括跨區(qū)、跨省和省內(nèi)的兩部制電價(jià)覆蓋范圍，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況逐步完善兩部制電價(jià)的相關(guān)機(jī)制。

監(jiān)管與考核目標(biāo)不統(tǒng)一，電網(wǎng)企業(yè)處境尷尬

輸配電價(jià)改革以后，政府逐步建立了以電網(wǎng)有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以“準(zhǔn)許成本加上合理收益”為主要原則，對(duì)輸配電的收入、成本、價(jià)格進(jìn)行全范圍直接監(jiān)管的新模式，并形成了“事前核定電價(jià)、事中監(jiān)管投資、事后成本監(jiān)審”的閉環(huán)監(jiān)管體系。

在接受政府電價(jià)監(jiān)管的同時(shí)，作為國(guó)有大型企業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)又受到國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)盈利能力、資產(chǎn)質(zhì)量、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)增長(zhǎng)的明確考核要求。國(guó)資委對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的績(jī)效考核內(nèi)容與建立輸配電價(jià)核定的新機(jī)制、新要求并不完全一致，導(dǎo)致各目標(biāo)難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，例如輸配電價(jià)規(guī)制的準(zhǔn)許回報(bào)率與國(guó)資委考核的利潤(rùn)率、資產(chǎn)收益率等指標(biāo)并不一致。

針對(duì)輸配電價(jià)改革的有關(guān)政策建議

改交叉補(bǔ)貼暗補(bǔ)為明補(bǔ)，逐步解決電價(jià)交叉補(bǔ)貼問題

當(dāng)前，電價(jià)矛盾突出表現(xiàn)為工商業(yè)電價(jià)水平虛高，而居民電價(jià)大幅低于供電成本。隨著電力體制改革逐步深入以及降低工商業(yè)電價(jià)目標(biāo)的提出，交叉補(bǔ)貼的有效評(píng)估與合理優(yōu)化已經(jīng)成為推進(jìn)電力體制改革的必要條件以及進(jìn)一步創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能的關(guān)鍵問題。

適時(shí)推出針對(duì)“妥善處理交叉補(bǔ)貼問題”的頂層設(shè)計(jì)文件。交叉補(bǔ)貼問題由來已久且極為復(fù)雜，妥善處理交叉補(bǔ)貼、理順電價(jià)機(jī)制絕非一朝一夕能夠完成，建議以輸配電價(jià)改革為契機(jī)，改隱形暗補(bǔ)為明補(bǔ)，并逐步減量、取消工商業(yè)對(duì)居民補(bǔ)貼為改革發(fā)展方向，提出分階段解決電價(jià)交叉補(bǔ)貼的指導(dǎo)意見和時(shí)間表，從頂層設(shè)計(jì)上加以規(guī)范和細(xì)化，各地方政府再根據(jù)自身稟賦條件做出具體安排。

短期內(nèi)，建議在現(xiàn)有補(bǔ)貼規(guī)模不擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，理清交叉補(bǔ)貼總水平并改為明補(bǔ)的補(bǔ)貼路徑；從中期看，要建立妥善處理交叉補(bǔ)貼的長(zhǎng)效機(jī)制，建立明補(bǔ)基金或稅制，進(jìn)一步完善居民階梯電價(jià)制度；從長(zhǎng)期看，逐步減量、取消工商業(yè)對(duì)居民電價(jià)補(bǔ)貼，逐步建立按用戶用電負(fù)荷率定價(jià)的機(jī)制。

完善居民階梯電價(jià)制度，積極減少交叉補(bǔ)貼。在我國(guó)，既要實(shí)現(xiàn)居民整體電價(jià)水平與合理的供電成本相符，又要解決貧困人群用電的補(bǔ)貼問題，就需要合理的設(shè)計(jì)每一檔的用電量門檻，最大程度避免將低收入居民排除在補(bǔ)貼范圍之外，或者將高收入居民納入補(bǔ)貼之內(nèi)的設(shè)計(jì)誤差。三檔階梯電價(jià)的設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)出基本用電、合理用電和奢侈用電的差別，充分發(fā)揮價(jià)格信號(hào)的作用，通過低電價(jià)補(bǔ)貼低收入人群，同時(shí)讓高收入人群以反映合理供電成本的價(jià)格消費(fèi)電力，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償成本與公平負(fù)擔(dān)相結(jié)合。

居民用電價(jià)格總體上要逐步反映供電成本，同時(shí)兼顧不同收入居民的承受能力，用電少的居民少負(fù)擔(dān)，用電多的居民多負(fù)擔(dān)。現(xiàn)階段，建議適當(dāng)降低第一檔電量的門檻，并適當(dāng)提高第二檔階梯的價(jià)格，使第二檔、第三檔電價(jià)能夠合理反映供電成本，在保障大多數(shù)居民基礎(chǔ)用電的基礎(chǔ)上，使電價(jià)逐步反映電力資源的合理價(jià)值，引導(dǎo)居民節(jié)約用電，切實(shí)減少工商業(yè)交叉補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)。

加強(qiáng)監(jiān)管，督導(dǎo)各利益主體承擔(dān)相應(yīng)的電價(jià)交叉補(bǔ)貼責(zé)任。從實(shí)際國(guó)情考慮，我國(guó)還需要在一定時(shí)期內(nèi)保留一部分電價(jià)交叉補(bǔ)貼，短期內(nèi)并不具備完全取消的條件。現(xiàn)階段，建議國(guó)家加強(qiáng)監(jiān)管，穩(wěn)定電價(jià)交叉補(bǔ)貼來源，避免交叉補(bǔ)貼產(chǎn)生較大缺口。此外，還應(yīng)督導(dǎo)各利益主體承擔(dān)相應(yīng)的電價(jià)交叉補(bǔ)貼責(zé)任。一是地方電網(wǎng)、增量配電網(wǎng)與省級(jí)電網(wǎng)具有平等的市場(chǎng)地位，配電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按照相同的原則和標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)政策性交叉補(bǔ)貼和政府性基金及附加；二是自發(fā)自用自備電廠供電的用戶，要公平承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，特別是燃煤自備電廠，須按照當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行交叉補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)繳納交叉補(bǔ)貼加價(jià)。

理清普遍服務(wù)政企責(zé)任，建立普遍服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制

發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)電力普遍服務(wù)一般有三種方式，一是通過交叉補(bǔ)貼方式解決，通常在一體化或自然壟斷企業(yè)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)；二是通過發(fā)展分布式可再生能源來解決偏遠(yuǎn)地區(qū)無電戶用電問題；三是建立以電力普遍服務(wù)基金為核心的電力普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制。結(jié)合我國(guó)電力改革與發(fā)展的實(shí)際，建議建立電力普遍服務(wù)基金，保障電力普遍服務(wù)的順利實(shí)施。

完善普遍服務(wù)法律機(jī)制，理清政企責(zé)任。目前，我國(guó)仍未建立完備的電力普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，電力普遍服務(wù)的概念仍不統(tǒng)一，普遍服務(wù)的責(zé)任主體、實(shí)施主體不清，服務(wù)內(nèi)容和方式等制度規(guī)定仍然缺失。建議在法律層面明確提出建立電力普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立電力普遍服務(wù)基金。出臺(tái)電力普遍服務(wù)相關(guān)配套文件，明確電力普遍服務(wù)的內(nèi)涵、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)范圍，明晰普遍服務(wù)的責(zé)任主體、實(shí)施主體及權(quán)責(zé)義務(wù)，制定電力普遍服務(wù)規(guī)劃、目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)方式。出臺(tái)電力普遍服務(wù)基金管理辦法，建立電力普遍服務(wù)基金管理機(jī)構(gòu)，細(xì)化招標(biāo)辦法，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定獎(jiǎng)懲措施。

建立電力普遍服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制，保障中西部地區(qū)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。從國(guó)際做法看，電力普遍服務(wù)基金的資金來源主要有兩類，一是電價(jià)附加，即從終端用電用戶的電價(jià)中收取電價(jià)附加，構(gòu)成普遍服務(wù)基金；二是借助財(cái)政撥款或從各電力企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入中按一定比例提取，以作為普遍服務(wù)基金。

從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，短期內(nèi)建議仍然通過電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部“東西幫扶”的方式來支援中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)，考慮當(dāng)前電網(wǎng)企業(yè)開展內(nèi)部幫扶時(shí)存在的實(shí)際問題，建議價(jià)格主管部門在核定輸配電價(jià)時(shí)，允許將幫扶成本計(jì)入幫扶省份準(zhǔn)許總收入、通過幫扶省份輸配電價(jià)予以回收，同時(shí)，建議財(cái)稅主管部門對(duì)幫扶資金在省級(jí)電網(wǎng)之間流出、流入時(shí)免征所得稅，提高內(nèi)部幫扶效率。

長(zhǎng)期來看，建議建立國(guó)家層面的電力普遍服務(wù)基金，打造科學(xué)合理的電力普遍服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制，針對(duì)電價(jià)承受能力較差的中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)給予稅收優(yōu)惠和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，并對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資金來源和成本補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行明確。

降低政府基金及附加比重，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)監(jiān)管

電力作為商品本應(yīng)該執(zhí)行市場(chǎng)交易規(guī)則，不應(yīng)承擔(dān)商品之外的特殊功能，電價(jià)中的基金附加是因不同階段的特殊需求制定出臺(tái)的，隨著電力市場(chǎng)化改革推進(jìn)，這些特殊政策應(yīng)當(dāng)逐步取消或合理歸位，還原電力的商品屬性。

此外，轉(zhuǎn)供電經(jīng)營(yíng)者本質(zhì)上仍然屬于供電環(huán)節(jié)，本身并無定價(jià)權(quán)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家制定的價(jià)格政策、傳導(dǎo)國(guó)家的調(diào)價(jià)措施并接受國(guó)家監(jiān)管，做好供電“最后一公里”服務(wù)。建議國(guó)家針對(duì)轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)出臺(tái)明確的措施辦法，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)供電經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范和監(jiān)管，進(jìn)一步明確轉(zhuǎn)供電經(jīng)營(yíng)者電費(fèi)收取方式，要求按公平、公開的原則向所有用戶合理分?jǐn)傠娰M(fèi)。避免在電價(jià)傳導(dǎo)的最后一公里產(chǎn)生灰色地帶，影響國(guó)家各類調(diào)價(jià)政策的順暢傳導(dǎo)。

在改革的初期階段，應(yīng)切實(shí)做好電價(jià)核定與電網(wǎng)投資、電量增長(zhǎng)、降低電價(jià)水平等問題的有效銜接，針對(duì)存在問題靈活施策、及時(shí)調(diào)整，保證電網(wǎng)企業(yè)合理的收益水平，確保電力系統(tǒng)長(zhǎng)期穩(wěn)定可靠運(yùn)行。

盡快建立平衡賬戶的具體管理細(xì)則及實(shí)施細(xì)則。輸配電價(jià)平衡賬戶設(shè)立目標(biāo)是保障電網(wǎng)企業(yè)利潤(rùn)處于合理、穩(wěn)定水平，既避免電網(wǎng)企業(yè)憑借壟斷地位獲得超額壟斷利潤(rùn)，又不至于導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)發(fā)生政策性虧損，保障改革穩(wěn)步推進(jìn)。根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建議將平衡賬戶設(shè)定在電網(wǎng)企業(yè)，由政府價(jià)格部門監(jiān)督和調(diào)整使用。平衡賬戶調(diào)整機(jī)制觸發(fā)比例可根據(jù)各省市實(shí)際情況設(shè)定為6%至10%，最大限度減少調(diào)價(jià)的頻次，符合核價(jià)周期中的各方預(yù)期。平衡賬戶調(diào)整周期可設(shè)定為一年，與會(huì)計(jì)核算周期相一致，有利于各方穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)。

對(duì)于計(jì)劃外的新增政策性投資提出明確解決方案。針對(duì)電網(wǎng)作為實(shí)際出資方（歸屬權(quán)屬于電網(wǎng)企業(yè)）的政策性有效資產(chǎn)，應(yīng)將其納入輸配電價(jià)核定的合理成本，并予以計(jì)提收益。

跨省跨區(qū)輸電線路輸配電價(jià)建議采用兩部制電價(jià)形式。電量電費(fèi)反映輸電服務(wù)的成本，容量電費(fèi)反映可靠供電、事故備用等安全服務(wù)的成本。此外，盡快將兩部制價(jià)格實(shí)施范圍擴(kuò)大到一般工商業(yè)用戶，一定容量以上的工商業(yè)用戶盡快執(zhí)行兩部制電價(jià)，促進(jìn)工商業(yè)用電合理反映供電成本。

完善電網(wǎng)企業(yè)考核制度，疏解監(jiān)管與考核間矛盾

目前，國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)電網(wǎng)企業(yè)考核是按照商業(yè)二類企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，針對(duì)新型監(jiān)管模式和傳統(tǒng)績(jī)效考核體系之間的矛盾，建議盡快完善和創(chuàng)新對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的績(jī)效考核機(jī)制，調(diào)整經(jīng)營(yíng)指標(biāo)在考核中所占的權(quán)重，使電網(wǎng)企業(yè)回歸專注于提供輸配電服務(wù)的功能定位，調(diào)整電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)考核方向。

突出電網(wǎng)公益屬性。在輸配電價(jià)改革背景下，激勵(lì)性管制的概念將逐步引入，而激勵(lì)考核指標(biāo)以投資精準(zhǔn)度、用戶滿意度以及供電可靠性等指標(biāo)為準(zhǔn)。因此應(yīng)進(jìn)一步在考核體系中體現(xiàn)相關(guān)監(jiān)管指標(biāo)，體現(xiàn)電網(wǎng)公益性的特點(diǎn)，理順自身發(fā)展與指標(biāo)考核之間的關(guān)系。

突出發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)。電網(wǎng)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展要有前瞻性、宏觀性、策略性。我國(guó)電力消費(fèi)水平相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家還偏低，未來電網(wǎng)發(fā)展建設(shè)的任務(wù)還很繁重，電網(wǎng)的發(fā)展指標(biāo)更能體現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)的需要，更能體現(xiàn)企業(yè)作為社會(huì)運(yùn)行一份子應(yīng)承擔(dān)的角色和責(zé)任，也更能體現(xiàn)政府對(duì)企業(yè)的定位。建議在電網(wǎng)企業(yè)考核指標(biāo)中突出發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)的權(quán)重，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展。

完善績(jī)效考核體系。目前，國(guó)資委對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的考核指標(biāo)以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，主要涉及資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益、收入、費(fèi)用、利潤(rùn)等會(huì)計(jì)要素，建議加強(qiáng)相關(guān)指標(biāo)關(guān)系的研究，做好指標(biāo)之間的協(xié)調(diào)工作，基于監(jiān)管體系，調(diào)整考核指標(biāo)體系。