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《可再生能源法》為何沒有得到切實(shí)執(zhí)行？

來源：張樹偉 | 0評論 | 3198查看 | 2018-04-13 19:23:54

早在2005年我國就通過了《可再生能源法》，并于2006年1月1日開始實(shí)施，十幾年來，我國出臺了一系列支持政策，構(gòu)建了全面的可再生能源政策干預(yù)體系。可是到了執(zhí)行層面，效果卻不盡人意。為什么會出現(xiàn)這樣的情況？本文，筆者對此原因進(jìn)行深入探討。

　　2005年，我國全國人大通過了《可再生能源法》，對積極發(fā)展可再生能源形成了法律意志；

　　2009年，可再生能源法（修正案）對涉及專項(xiàng)資金管理、電網(wǎng)接入與收購等明確了操作管理模式；

　　2015年3月，國家發(fā)改委和能源局印發(fā)《關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》；

　　2016年6月，國家發(fā)改委和能源局印發(fā)《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》；

　　2016年，國家發(fā)改委印發(fā)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》。

　　這些法律與政府規(guī)定，構(gòu)成了我國的可再生能源政策干預(yù)體系。具體而言，就是“固定電價(jià)、全額收購、優(yōu)先入網(wǎng)、20年支持”的全面支持政策。這跟德國的可再生能源法（EEG）驚人的一致，致力于全面降低可再生能源的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

　　但是到了執(zhí)行層面，從操作上，卻只剩下一個(gè)相比火電標(biāo)桿電價(jià)2毛5左右的固定補(bǔ)貼。全額收購沒有落實(shí)，大用戶直購了反而成了可再生能源的利空了？20年支持也不提了（3萬小時(shí)如果認(rèn)真堅(jiān)持，那么棄風(fēng)多意味著補(bǔ)貼年份拉長），反而取消補(bǔ)貼，平價(jià)上網(wǎng)的聲音很盛？

　　這其中的原因，無疑是一個(gè)值得探討的問題。

　　2005年的可再生能源法

　　2005年通過的《可再生能源法》對可再生能源的支持政策有如下描述：

　　第十四條國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購可再生能源發(fā)電的具體辦法，并由國務(wù)院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在年度中督促落實(shí)。

　　第十九條可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)，由國務(wù)院價(jià)格主管部門根據(jù)不同類型可再生能源發(fā)電的特點(diǎn)和不同地區(qū)的情況，按照有利于促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開發(fā)利用技術(shù)的發(fā)展適時(shí)調(diào)整。

　　第二十條電網(wǎng)企業(yè)依照本法第十九條規(guī)定確定的上網(wǎng)電價(jià)收購可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，附加在銷售電價(jià)中分?jǐn)偂?/div>

　　從這一表述，特別是第十九條來看，中國的可再生能源發(fā)電支持政策應(yīng)該是FIT(Feed-in-tariff)，也就是固定優(yōu)惠電價(jià)。這一電價(jià)需要的補(bǔ)貼額度，如果現(xiàn)實(shí)中電價(jià)出現(xiàn)變化，也將出現(xiàn)變化。這一政策不應(yīng)該是固定補(bǔ)貼（FIP），也就是按照大致0.25元/度的固定補(bǔ)貼額度去補(bǔ)貼，而承擔(dān)市場的價(jià)格波動風(fēng)險(xiǎn)（比如直接交易價(jià)格）。

　　2009年的法律修訂都體現(xiàn)在何處？

　　在第9條中明確規(guī)定了應(yīng)該規(guī)劃和發(fā)展的可再生能源主要有哪些，可以說對邊界進(jìn)行了劃定。

　　在第14條中進(jìn)行了細(xì)化，明確指出了電網(wǎng)企業(yè)全額消納可再生電量的計(jì)劃應(yīng)當(dāng)由能源部門與財(cái)政部門協(xié)同制定，也指出應(yīng)當(dāng)由能源主管部門對于這一項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督。對于電網(wǎng)企業(yè)的技術(shù)準(zhǔn)備也做了一些面上的要求。

　　修訂進(jìn)一步細(xì)化了“可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金”的內(nèi)涵，指出了資金的來源、用途、以及管理辦法。

　　除此之外，并沒有其他方面的巨大挑戰(zhàn)。

　　法律的修訂與執(zhí)行

　　恰恰是在可再生能源法出臺之后，中央下放審批權(quán)，極大了釋放了各地的建設(shè)熱情；各地的地區(qū)間引資競爭與投資的巨大沖動，形成了風(fēng)電的巨大裝機(jī)。這在客觀上促進(jìn)了風(fēng)電制造業(yè)的進(jìn)步。與此同時(shí)，優(yōu)先并網(wǎng)與優(yōu)先調(diào)度，跟我國的平均調(diào)度的模式也格格不入，缺乏政策具體設(shè)計(jì)，出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的棄風(fēng)。

　　政策的具體設(shè)計(jì)，與政策的目標(biāo)與選擇同樣重要。選擇了固定電價(jià)補(bǔ)貼體系，卻在實(shí)際執(zhí)行中異化為固定補(bǔ)貼；固定補(bǔ)貼不能及時(shí)足額發(fā)放，也在相當(dāng)程度上失去了政策補(bǔ)貼降低風(fēng)險(xiǎn)的功能，這是造成我國可再生能源資本成本偏高的重要原因。

　　法律缺乏切實(shí)執(zhí)行，這與政府管理職能的特點(diǎn)高度相關(guān)。我們應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)往往不在于嚴(yán)格、確切，既不虧欠也不過度的落實(shí)法律，而是根據(jù)自由量裁，去隨時(shí)以各種規(guī)劃、通知以及滾動要求的方式，指揮或者操控市場。將國家能源主管機(jī)構(gòu)通過機(jī)構(gòu)改革，全面轉(zhuǎn)型為一個(gè)監(jiān)管、而不是審批指揮機(jī)構(gòu)，是政府轉(zhuǎn)變職能、機(jī)構(gòu)改革的應(yīng)有之義。

　　與此同時(shí)，大幅度修改、補(bǔ)充、具體化《可再生能源法》的實(shí)施執(zhí)行，特別是在補(bǔ)貼發(fā)放、總量補(bǔ)貼來源、優(yōu)先并網(wǎng)的透明化等方面，無疑將是下一階段的工作重點(diǎn)。

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