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能源局官員關于綠證和配額制的深度思考

來源：中國能源報 | 0評論 | 4015查看 | 2017-04-05 14:34:00

　　關于可再生能源的電力配額與綠證交易，你一定已經看了不少解讀。但小編拍胸脯保證，今天中國能源報（cnenergy）推出的來自國家能源局新能源司李鵬的這篇解讀，是目前最全面也最深刻的。

▍文丨李鵬丨國家能源局新能源司

　　能源轉型往何處去？

　　新世紀以來，以清潔低碳為主要特點的能源轉型成為各主要國家普遍的能源發展戰略選擇。

　　我國目前能源結構仍以化石能源為主，2016年，化石能源占一次能源消費比重達86.7%，特別是煤炭消費占能源消費比重達到62%。雖然近年來清潔能源占比快速提高，但是未來較長一段時間我國能源供應的主體仍將是煤炭。

　　能源轉型的核心內容，將是在優化利用存量化石能源項目、確保實現能源供應安全的前提下，通過政策激勵使清潔低碳能源成為我國能源供應增量的主要來源，通過逐步替代，最終實現能源供應主體的徹底轉變。但過程中還需要注意兩個方面的問題：

　　一是低碳才是能源供給革命的核心特征。

　　近年來，很多觀點用污染物超低排放的環保概念來替代低碳的能源轉型概念，擾亂了能源轉型的核心方向。能源轉型必然有利于環境保護和生態文明建設，但這并不是說減少污染物排放就是能源轉型的核心概念，能源轉型實際上是一個更高的戰略性要求，低碳是其主要特征之一。

　　發電企業減少二氧化硫、粉塵等污染物排放，是企業天然的義務，無論是否進行能源轉型，這都是企業應當且必須履行的社會責任。如果再結合先進國家的政策激勵方向以及習近平總書記提出的到2030年左右我國二氧化碳排放達到峰值的要求，我們就可以看出，我國能源供給革命的最終方向并不是化石能源的超低排放，而是實現一個對環境最大程度友好的低碳的能源供應體系。

　　二是能源消費革命的動力嚴重不足。

　　長期以來，我國能源特別是電力領域統購統銷的銷售模式嚴重弱化了電力消費者的自主選擇權，使得各方的關注焦點過度集中在單一的能源成本方面，忽視了消費側的責任。

　　就電力而言，消費者從電網買電，只需要關注價格，不用考慮用的電是哪里來的，是什么發電品種發的。如果仍維持原有的電力市場格局不變，推動能源結構轉型就相對簡單，因為只需要關注發電側就夠了，發電側實現了結構調整，用戶側的結構自然就調整過來了。

　　但是從目前看，一方面發電側自身調結構的動力不足，近年來各發電集團投資燃煤發電項目的沖動仍然很大，另一方面，在供給側改革的大背景下，如果沒有消費側的推動，供給側的積極性很難提高，也不利于解決消納的問題。隨著電力體制改革的逐步推進，發電企業與電力用戶之間的協議購售電有望成為電力市場的主要交易方式之一，這就為用戶側的主動選擇提供了便利條件。

　　能源轉型的最終受益者是全社會的所有企業和個人，通過有效的政策激勵，推動有意愿和一定經濟承受能力的電力用戶優先使用低碳能源，通過這些先進企業和個人的示范帶動作用，最終形成全社會積極利用低碳能源的整體氛圍和市場導向，才是能源消費革命的核心內容。實際上，新能源發電技術的興起和能源轉型的由來，也是由消費側驅動的。傳統的化石能源利用帶來了無法承受的資源和環境壓力，才會迫使丹麥等歐洲國家轉向新能源發電技術開發。

　　從低碳能源的各類品種來看，考慮到水電存在資源總量的制約以及開發成本也將不斷上升，未來增長的空間可能有限。福島核事故后，全球的核電建設也進入了低潮期，核電建設受到整體社會氛圍的制約，未來發展存在一定的不確定性。

　　從上世紀到現在，風電、光伏發電等新能源已經走過了三四十年的發展歷程，技術進步和成本下降的速度有目共睹，且迄今未發現顛覆性的制約因素。未來如果不出現當前無法預見的新興清潔能源發電技術，風電和光伏發電將成為全球能源清潔低碳發展和能源轉型的主要推動力。

　　但是，在不考慮化石能源環境成本的情況下，從未來一段時期來看，風電、光伏發電仍將面臨相對成本較高的問題，如何通過良性的機制設計，使我國以最小的系統成本完成能源轉型，是擺在我國決策者和整個能源產業發展面前的核心問題之一。

　　新能源扶持政策該調整了！

　　從目前全世界的實踐來看，風電、光伏發電等新能源產業仍是政策驅動。近年來，我國風電和太陽能發電在產業政策的扶持下快速發展，取得了舉世矚目的成就，但目前也面臨棄風棄光加劇和補貼資金不足的問題。關于這一現象的原因分析很多，但個人認為，從根源上來說，這是當前的扶持政策體系與產業發展實際需求不匹配矛盾的突出體現。

　　自2006年起，我國逐步對各類新能源實施標桿電價政策，其特點是政策相對穩定，財務模型也比較簡單，企業根據可研報告和標桿電價很容易測算收益，在產業發展初期極大地降低了企業經營風險，促進了產業快速發展。但是在發展到一定規模之后，其弊端也逐步顯現，

　　首先是電價附加不可能無限制上漲

　　德國居民電價中的附加已經超過6歐分，負擔比較重。而且價格政策比較僵化不利于充分發揮市場競爭的降成本作用。我們2009年制定的風電標桿電價當時在全世界是比較低的，但是目前一些國家陸上風電每千瓦時招標價格已經降至4-5美分，海上風電的招標價格已經降至6-7歐分，都比我國現行的價格低。

　　其次也是最關鍵的，標桿電價政策主要是對發電側進行激勵，其他環節特別是消費側的責任不清晰，大家建的積極性有了，用的積極性不足，容易“重建輕用”造成限電。

　　實際上，目前面臨的絕大多數問題都是新能源的利用率不高造成的。近年來，隨著技術進步，我國風電、光伏發電的實際發電成本已經大幅下降，具備了大幅降低補貼強度的基礎，但是限電已經成為補貼降低的主要障礙。

　　例如2016年全年我國風電限發約500億千瓦時，估算全行業經濟損失250億元，如果這些電都能發出來，在確保全行業收益不減少的前提下，全國風電平均度電補貼可以從目前的每千瓦時0.2元大幅降低至0.1元。實際上大量的財政補貼資金都通過限電或者與自備電廠直接交易的方式流入了本該淘汰的燃煤電站或者高耗能產業。

　　因此，進一步加強對消費側的激勵和引導，確保新能源電力的充分利用，大幅減少新能源并網運行不必要的系統成本，才應是未來政策設計的重點所在。

　　此外，隨著簡政放權的深入推進，原有政府職能也在逐步轉變，之前有關部門主要通過價格審批和項目審批管理，逐步過渡到規劃管理，也就是定年度規模，價格也逐步調低，但是運行一段時間之后，又出現了矛盾。

　　比如年度規模，到底每年的規模多少是合理的？每個省的合理規模又是多少？

　　有人說按照規劃來，但是規劃不能等同于計劃，規劃只是個指導性的文件。價格問題也是一樣的，我們雖然建立了價格退坡機制，但是降多少合適？降多了產業受不了，降少了產業容易過熱，人為測算的價格無法精確的反映市場供需的變化。

　　從市場化改革來看，隨著燃煤標桿電價政策的取消，雙邊交易電量的電價是實時變動的，原有的兩部制標桿電價補貼模式相當于失去了補貼基數，難以為繼。這幾類矛盾現在日益尖銳，只能通過市場化的手段加以解決。

　　綜上，可以看出，經過十多年的快速發展，整個新能源產業的扶持政策體系必須進行重大調整。在政策調整過程中，一定要堅持充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，要最大限度減少行政管制，政府不該管和管不了的，要交給市場來調節。

　　根據李克強總理在2016年政府工作報告中提出的“完善風能、太陽能、生物質能等發展扶持政策，提高清潔能源比重”的要求，通過深入研究比較各類支持可再生能源產業發展的政策，可以考慮借鑒國際先進經驗，結合電力市場化改革和簡政放權，深入研究和適時啟動可再生能源電力配額考核制度，同時配套實施綠色電力證書交易制度。

　　配額制是能源轉型的重要抓手

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