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時璟麗：煤電承擔非水可再生能源配額必要且可行

來源：中國能源報 | 0評論 | 3669查看 | 2016-05-16 09:32:12

　　我國已提出了推動能源生產和消費革命的能源發展方向，持續增加清潔、綠色能源供應量、不斷提升其在能源生產和消費中的比重是能源革命的基礎。可再生能源的持續規模化發展是實現能源供應轉型不可或缺的重要途徑，也是建設生態文明、達成美麗中國夢的重要組成部分。

　　2020年和2030年非化石能源在一次能源消費中占比15%和20%的國家目標，既是我國未來能源轉型路徑指引，也明確了近中期可再生能源發展的任務。“十二五”期間，我國可再生能源技術快速進步，產業實力顯著提升，市場規模迅速擴大，呈現大范圍增量替代、區域性存量替代的趨勢。但隨著應用規模不斷擴大，可再生能源在未來發展空間、能源系統融入、政策機制保障等方面面臨愈加嚴峻的挑戰，尤其是較高比例限電、電價補貼缺口、規劃建設配套等問題凸顯。

　　在當前電力體制改革持續推進、能源和電力需求增長緩慢的大環境下，僅靠延續既往政策難以化解可再生能源發展面臨的迫切問題，必須結合能源發展形勢和電力體制改革進程，進行可再生能源政策和機制創新，以保障國家非化石能源占比和能源轉型目標實現，加快推進可再生能源成為主力能源之一的進程。

　　“十三五”伊始，國家能源局頒布了《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》、《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》等文件，并就《關于建立燃煤火電機組非水可再生能源發電配額考核制度有關要求的通知（征求意見稿）》（以下簡稱《通知》）等開始征求意見。上述政策的頒布實施或探索，清晰表明可再生能源機制創新步伐已經邁出并加快。其中近期發布的《通知》，雖然還在征求意見階段，但已在業內引起較大反響，筆者研讀后深有感觸，粗淺觀點如下。

　　建立可再生能源指標管理體系

　　是推進能源供應轉型的重要抓手

　　推進能源生產和消費革命，加快能源供應轉型，需要有可操作、可落地的措施。雖然我國提出了約束性的非化石能源占比目標，也有《可再生能源法》作為保障，但目前許多地方出現嚴重的棄水、棄風、棄光現象及各地大干快上煤電項目的趨勢表明，非化石能源目標的實現還面臨著許多深層次的體制機制問題有待解決，落實國家提出的能源轉型要求，僅靠各方自發努力無法凝聚力量，還必須有量化的考核指標及具體抓手推進實施。

　　為此，國家能源局在今年3月發文提出建立可再生能源開發利用目標引導制度，目的是建立全面的指標統計考核體系，引導地方科學制定可再生能源開發利用目標以及能源發展規劃編制、實施，明確地方政府、電網企業和發電企業在發展可再生能源方面的責任，并在此基礎上建立相應的監測和評價體系，從而實現更加有效的事中事后監管，進而推動能源系統朝向綠色低碳方向轉型。

　　實施非水可再生能源發電配額制度就是落實目標引導制度、建立監測和評價體系的一項具體措施，也是動員和督促能源領域各個相關方推進能源轉型的一項重要抓手，應以其為先導，逐步建立全面的可再生能源指標管理和考核體系，真正落實國家提出的能源轉型和非化石能源占比要求。

　　燃煤火電機組承擔非水可再生能源發電配額

　　是必要且可行的

　　根據《通知》，燃煤火電機組將承擔可再生能源發電量配額責任，具體指標是到2020年非水可再生能源發電量與其煤電發電量的比重不低于15%。

　　將燃煤火電機組作為配額責任主體具備可操作性并可體現多重意義：

　　其一，選擇發電企業作為配額承擔主體符合我國當前電力行業的總體環境。

　　從全球可再生能源責任目標機制看，強制市場份額或配額制度是較成熟的機制，在美國、英國、瑞典、澳大利亞、日本、韓國等幾十個國家和地區實施，是推動許多國家和地區可再生能源發展的重要市場機制。承擔強制配額的主體，有的是電網企業（如美國大部分州、英國），有的是發電企業（如韓國、我國臺灣地區）。

　　以電網企業作為承擔主體的前提條件和環境是充分競爭的電力購配售市場，配電商可在電力市場通過短期合約或長期合同完成配額要求，并將成本傳遞給消費者。

　　我國在2015年啟動電力體制改革且有一定進展，但在短期內達到如歐美的完全電力市場化模式、期冀市場化改革一步到位是不現實的。但我國放開發電側的改革已有十余年，將發電企業作為責任和被考核主體具備基礎和條件。

　　其二，燃煤發電企業承擔配額責任是落實電力行業供給側改革的一項重要措施。

　　由于煤炭價格持續下降，發電企業投資煤電熱情高漲，近一年多來在電力消費增速大幅降低的情況下，煤電裝機仍創歷史新高，2015年新增煤電裝機超過5000萬千瓦，且有超過3億千瓦的煤電處于在建、核準或前期工作狀態。2014以來，我國全社會用電量增速明顯下降，部分地區的電力行業供應過剩局面已非常突出。

　　隨著我國經濟步入新常態，預計“十三五”期間的用電量增速也趨于平穩，煤電項目大干快上的局面加劇了當前全國電源過剩的趨勢，造成各類電源之間，尤其是煤電與可再生能源之間直接爭奪當前的利益空間和未來的發展空間，考慮綠色低碳發展轉型、煤炭消費總量控制、能源領域供給側改革等各項要求，需要強化煤電企業發展或支持清潔能源的責任，并進一步抑制企業投資煤電的沖動，推進向清潔綠色電力轉型。

　　其三，承擔綠色電力配額是燃煤發電企業承擔社會責任的一個重要體現。

　　長期以來，我國煤電定價機制并沒有將其外部性成本考慮在內，煤電企業在排放污染物時沒有承擔應有的環保責任，其外部性成本被社會公眾承擔了。

　　此外，碳交易等反映煤電外部性成本的市場機制還需要時間才能得以全面實施，在近期內傳導到煤電成本上的作用也有限。

　　燃煤發電企業購買綠色證書滿足配額要求，是履行其社會責任的一種體現，可作為支付其外部性費用的一條途徑。

　　需要指出的是，煤電企業以自建非水可再生能源項目或購買綠色證書方式完成配額指標，與現有“可再生能源電價附加”政策并無矛盾沖突之處。“可再生能源電價附加”的征收對象是電力用戶，是依據銷售電量征收的，體現的是全體電力用戶支持可再生能源發展的責任，征收范圍并不包括發電企業，煤電企業也不需要依據其發電量繳納可再生能源電價附加。

　　燃煤發電企業承擔15%的配額指標

　　是與非化石能源占比目標要求相適應的

　　2020年非化石能源占一次能源消費量占比達到15%，是“十三五”期間我國經濟社會發展的一項約束性目標。當前，發電是我國商品化非化石能源的主要來源，占98%以上。

　　在非化石能源發電中，由于建設工期的因素，到2020年可投產的水電、核電項目及可能發電量基本是確定的。為實現非化石能源15%占比指標，“十三五”可再生能源發展規劃初步確定的目標是，到2020年風電、太陽能發電、生物質發電裝機分別達到2.5億千瓦、1.6億千瓦、1500萬千瓦，折算為2020年非水可再生能源發電量總計約6800~7000億千瓦時。再考慮2020年的與燃煤發電量約4.4~4.8萬億千瓦時，非水可再生能源發電量約占燃煤發電量的15%。

　　換言之，如果燃煤發電企業實現了配額指標要求，2020年國家確定的非化石能源占比目標相應也就可以實現。

　　綠色證書交易是發揮市場機制

　　促進可再生能源融入電力市場的重要手段

　　在目標引導制度和發電配額考核制度中，建立綠色證書交易機制是符合市場化改革方向的一個亮點和核心。

　　如果沒有綠色證書交易機制，無論對電網企業提出消納可再生能源電量比例要求，還是對發電企業提出可再生能源發電量占比要求，都會不可避免帶上行政計劃色彩，與市場化改革方向相悖。根據《通知》規定，燃煤發電企業可通過自建非水可再生能源項目或購買可再生能源綠色證書的方式，完成發電配額考核指標要求，即通過綠色證書交易機制，以市場化方式推進可再生能源發電配額機制的實施和促進可再生能源逐步融入電力市場。綠色證書交易機制與可再生能源電價和補貼政策之間有直接關聯，應與

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