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揭秘能源項目路條審批之難

來源：21世紀經濟報道 | 0評論 | 7849查看 | 2014-07-26 13:47:00

　　跑能源項目的人常常調侃稱自己是“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”。

　　漫長的審批周期、復雜的程序、焦灼的等待、絞盡腦汁的公關組成一個能源項目審批的生態圖譜。

　　跑項目難，剝離政府審批利益更難。近兩年，能源系統多位高官和企業高管落馬，正是禍起于項目審批。

　　多位有能源審批經歷的受訪人士告訴21世紀經濟報道記者，審批之難在于流程不公開、不透明、周期長，項目是否獲批沒有量化標準，企業不可控；審批過程面對多個管理部門，部門之間協調難，企業不得不反復周旋。

　　華能集團一位高管把項目核準比作是一場攻堅戰,“但這場戰爭你看不見對手，層層闖關，跑斷腿磨破嘴。地方和企業專門派員駐京跟進項目進展，有的項目核準需要數年。”

　　按照國務院簡政放權要求，今年將深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批，充分落實企業投資自主權，推進投資創業便利化。該下放的事項要堅決下放，行政審批事項一律以清單形式向社會公開。

　　能源項目因投資規模大、建設周期長，最具代表性。長久以來，能源行業存在“重審批、輕監管”的問題，審批鏈條長、環節多、權力集中飽受詬病。跑項目、拿“路條”成為能源企業不得不掌握的本領。

　　6月13日，習近平主持中央財經領導小組第六次會議，提出轉變政府對能源的監管方式。國家能源局宣稱，加快實行陽光審批，規范和優化項目審批流程，創新審批備案機制，建立健全網上公示制度和網上審批制度，保證行政權力公開透明、規范運行。

公關“路條”

　　跑“路條”是地方上項目的頭等大事。由于審批程序復雜和不透明，一些投資項目從開展前期準備到拿到“路條”，所需要的時間甚至達七八年。

　　所謂“路條”是指由國家發改委下發的同意項目開展工程前期工作的批文，是諸多前置審批最具代表的一項。項目業主只有在拿到“路條”后，環評、水土保持、礦產壓覆、地質災害、土地預審、電網接入等其他支持性文件的批復才能啟動。

　　這也意味著，投資項目拿到“路條”是第一道門檻兒。地方政府和項目業主必須要面對多個部門審批和上百份支持性文件，跑部委、進京“公關”成為常態，每年全國“兩會”更是地方大員游說項目的好時機。

　　但實際上，“路條”并不在國務院投資核準的審批程序之內，屬于投資部門設立的行政許可。

　　一位接近發改委人士介紹，2004年國務院實施投資體制改革，對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。在投資制度改革后，一些地方政府和企業為規避項目風險，向投資部門咨詢項目是否納入投資計劃。“本是一項對特定項目出具的咨詢復函，演變成為針對所有核準項目下發‘路條’，并作為核準前置條件。”

　　2013年底，國務院發布新版《政府核準的投資項目目錄》，取消和下放部分投資核準事項。國家發改委隨后下發《關于改進規范投資項目核準行為加強協同監管的通知》，文件提出“對于國家法律、行政法規沒有明確規定作為項目核準前置條件的審批手續，一律放在核準后、開工前完成。除核電、大型水利水電等特定項目外，堅決取消前期工作咨詢復函等變相審批行為。”

　　但時至今日，跑“路條”仍是項目攻關的第一步。由于路條資源稀缺，在能源圈內流行“買賣路條”的交易，這種交易多出現在風電、光伏領域。

　　業內人士介紹，有的企業有政府資源優勢，拿到路條后采取股權收購的方式轉讓，從中獲利。目前光伏電站路條交易的行情是0.3元/瓦左右。

　　為了“搶路條”，有的地方官員甚至不惜行賄。據《財經》雜志2013年8月中旬報道，在原國家發改委副主任、國家能源局局長劉鐵男貪腐案發生后，貴州的一名市長因涉嫌為跑“路條”向劉鐵男輸送利益而被調查。

　　國家能源局原局長劉鐵男正是借項目審批權力牟利，并在被調查前集中審批項目，以籠絡人心。

　　中紀委通報稱，劉鐵男利用職務上的便利為他人謀取利益，本人及其親屬收受巨額錢物；違規為其親屬經營活動謀取利益；收受禮金禮品；道德敗壞。

　　在現有的審批制度下，審批鏈條長、審批進程不公開，審批者擁有一定的自由裁量權，使得能源項目審批成為腐敗的重災區。

　　今年以來，國家能源局先后有多名官員被帶走調查，國家能源局在總結腐敗案件時稱，“項目審批權力過于集中，批項目、批資金的運行不規范和公開程度不夠是主要薄弱環節”。

　　在這條漫長的審批鏈條中，發改委、能源局只是參與部門之一。從審批流程看，一個大型能源項目需要經辦事科員——處長——副司長——司長——分管部委領導——部委內辦公會討論通過——下發核準文件。

　　在這個冗長的審批鏈條中，每一個環節的進度都影響項目進展。由于同類申請核準的項目繁多，上報項目在發改委待核準的目錄中先后次序也大有學問。“想辦法進入審批名錄中是第一步，把項目排名靠前則更為重要。”前述接近發改委人士說。

“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”

　　跑項目的人常常調侃稱，自己是“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”。漫長的審批周期、復雜的程序、焦灼的等待、絞盡腦汁的公關組成一個項目審批的生態圖譜。

　　審批難之一是時間不可控。一位負責新能源項目前期推進的人士稱，以往報到發改委的項目經常一兩年沒有正式反饋。這期間新規定出臺、一些支持性文件過期，又需要重新上報。有的能源項目“路條”申請需要八九年，申請過程中地方官員都換了幾屆。“有時等項目跑下來了，項目開工黃金期已經過了。”

　　21世紀經濟報道記者獲悉，廣東某上大壓小火電項目是當地“十一五”項目，環評等文件早已得到批復，至今未獲得核準；一些項目因核準進程慢，邊批邊建、未批先建，審計署在6月份就對大唐等中央企業違規建設進行過通報。

　　今年6月，修訂后的《政府核準投資項目管理辦法》正式實施。新辦法規定核準機關應公開項目核準過程、核準結果，建立項目核準管理在線運行系統，實行限時辦結。

　　具體而言，項目核準機關在正式受理申報材料后20個工作日內做出是否予以核準的決定，或向上級項目核準機關提出審核意見。20個工作日內不能做出決定的，經本機關負責人批準，可以延長10個工作日，并應當將延長期限的理由告知項目單位。

　　除審批涉及部門多、審批周期長外，部門之間不協調也讓企業陷入困境。

　　按照發改委投資核準制度要求，企業在上報申請報告前，需完成可研報告、專題報告和諸多支持性文件。這些文件包括，城鄉規劃部門出具的選址意見書、國土資源部門出具的用地預審意見、環保部門出具的環境影響評價審批文件；節能審查機關出具的節能審查意見；根據規定應當提交的其他文件。

　　除已經明確支持文件外，“其他文件”數量龐大。21世紀經濟報道記者跟蹤的某項目顯示，在核準前僅土地規劃、生態影響、地震地質、水資源、文物、水土保持等核心組件就有30余項，外加其他大小文件上百個。

　　另一個問題是，一些審批文件互為前置條件，政府部門之間互相鉗制，讓審批變得更為復雜。一位負責煤電項目審批的人士介紹：“舉例說，投資項目選址研究報告批復應該是首位的，但一些地方需要附加用地預審、水土保持、環評批復等，問題是廠址沒有確定，環評位置誰來定呢？再如，一些地方林地審批要土地文件，土地審批也要林地批復文件，企業不知如何開展工作。”

　　國家能源局近日開展的簡政放權監管中，也發現類似問題。如，江蘇省發改委《關于取消和下放行政審批事項實施方案的通知》明確提出，對于實行核準制管理的企業投資項目，取消出具同意項目開展前期工作的意見，在前置審批手續齊備的前提下直接辦理項目核準手續。但在一些地區，出現項目業主因無“路條”而無法辦理國土、規劃等手續的現象。

一個大型水電的審批歷程

　　不同能源項目審批流程和所需要支撐性文件有所不同。以大型水電為例，其從開展前期工作到投產，多在10年上下。

　　國電大渡

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