“解決電價交叉補貼問題刻不容緩”“應妥善處理我國電價交叉補貼”“理順電價交叉補貼機制，為工商業企業減負”……日前，在全國兩會期間，代表委員針對“電價交叉補貼”發出呼吁，引起電力行業的關注：盡快研究解決電價交叉補貼問題，將其作為深化電改的重要內容。

據了解，電價交叉補貼是在總體電價水平一定條件下，對各類別用戶實行與實際供電成本不相匹配的用電價格，以達到一部分用戶給予另一部分用戶電價補貼的政策目標。我國電價交叉補貼主要包括省（區、市）內發達地區用戶對欠發達地區用戶的補貼、高電壓等級用戶對低電壓等級用戶的補貼、大工業和一般工商業用戶對居民和農業用戶的補貼。

對此，接受記者采訪的業內人士表示，交叉補貼是電價中最難說清，也是爭議最大的內容，要讓電力回歸商品屬性，必須厘清電價中的交叉補貼，并逐步減少直至完全消除。

制約電改亟待取消

我國電價交叉補貼緣何而來？北京先見能源咨詢有限公司副總裁沈賢義表示：“作為公用事業部門之一，電力行業有其公益屬性。出于社會穩定的考慮，同時為了兼顧社會公平，實現電力普遍服務，政府價格主管部門利用行政手段調劑電價。”

沈賢義介紹，我國的電價體系目前“雙軌制”運行，占比約30%的市場化電量，電價由“市場購電價格+輸配電價（含線損）+政府性基金及附加”三部分構成，交叉補貼體現在輸配電價中；占比約70%的計劃電量中，電價仍然采用銷售電價，交叉補貼體現在電網企業的“購銷價差”，即“銷售電價-上網電價-政府性基金及附加”中。

其實，電價交叉補貼并非中國獨有，世界各國在電力行業發展初期大都存在過交叉補貼。隨著新一輪電改的推進，我國電價交叉補貼是否具備了取消條件？

國網遼寧省電力有限公司董事長石玉東表示，長期以來，電價交叉補貼對幫扶居民生活、“三農”發展，促進社會和諧穩定發揮了重要作用，但隨著電力體制改革深入推進，其已成為影響電價改革、電力市場建設、營商環境改善的重要因素，亟待解決。

負面影響深遠

那么，交叉補貼造成了什么影響？

國網湖北省電力有限公司董事長肖黎春介紹，2019年，我國居民、農業等保障類用戶用電量比重約21%，湖北這一比重達到30%，全年享受電價交叉補貼超過2700億元，需要從高價工商業用戶和低價水電、跨區購電等多方面籌集資金，才能確保電價交叉補貼來源穩定。“這就使得各地低價水電、跨區購電不能向市場全面放開，無法與工業、商業用戶開展電力直接交易，從而影響電力市場的公平競爭和健康發展。”

石玉東也表示，交叉補貼削弱了價格的杠桿作用，不利于電力資源科學配置。他指出，從資源配置看，工商業企業由于承擔電價交叉補貼導致生產要素價格偏高，制約企業產品服務競爭力，而居民電價偏低導致用電過度消費，使得稀缺的電力資源配置處于扭曲和低效狀態。從社會福利來看，工商業企業為確保自身利益，會將所負擔的交叉補貼以“加價”的形式轉嫁給下游消費者，降低消費者購買力。

沈賢義對此表示認同：“交叉補貼扭曲了電價，使電價不能反映真實供電成本，破壞了電價所應提供的經濟信號，最終的效果是既不公平，也無效率。”

“從表面上看，交叉補貼保護了弱勢群體，體現了公平。但深究會發現，用電量大的往往是經濟條件較好的家庭，他們獲得了更多補貼，所以難言公平。另外，居民少交電費、工商業多交等額電費，粗看只是一個財富轉移問題，但若嚴格測算就會發現，由此造成的社會損失大于收益，也就是社會福利的凈損失。”沈賢義說。

多重因素影響解決進度

妥善解決電價交叉補貼，行業呼吁多年，緣何仍無實質進展？厘清交叉補貼存在哪些難點？

據了解，如果全面取消電價交叉補貼，按照國際上1.7倍的合理比價計算，我國居民電價將提高到0.84元/千瓦時，工商業電價每千瓦時能降低7.6分。

中國社會科學院財經戰略研究院副研究員馮永晟告訴記者，從根本上解決交叉補貼問題，關鍵取決于居民用戶對電價上升的接受意愿。“在長期享受‘交補’的背景下，降價容易提價難。社會對漲價的接受程度會存在較大差異，從而形成對政府的壓力，政府保持居民低電價更多來自于對社會壓力的考量。”

“居民用電最終體現在各種電器和服務上，其從電力消費中得到的效用，一定考慮電器耐用品投入和電價支出之和。”馮永晟表示，“舉個不太精確的例子，假定用戶享受了4毛錢凈交補，這部分錢作為成本進入多重的生產供應鏈中，歷經層層加價，最終變成8毛，并進入電器或服務價格中。相同的錢，用戶只能購買低品質的電器或服務。”他指出，很多人將交叉補貼誤解為補貼，交叉補貼不僅是電價問題，更是居民現代生活的消費結構問題。取消電價交叉補貼后，居民享受補貼并沒有消失，而是進入到工商業電價中，進而成為各種電器和服務的成本，最終由用戶買單。

“客觀上看，厘清交叉補貼具有一定難度。”馮永晟表示，要想根除交叉補貼，首先要確定涉及的主體及數額，但國內尚沒有充分的研究，這也涉及到技術復雜性，尤其是共用成本的分攤，目前還沒有解決辦法。

“交叉補貼和補貼，直觀上是一個用戶多花，另一個用戶少花，但本質不是‘多’與‘少’的問題，不考察成本結構，無法難以準確分析交叉補貼。因此這對成本信息要求較高，地區和電壓等級之間很多的‘交補’并非真正意義的‘交補’，最明確和重要的‘交補’是居民用戶與工商業用戶之間的‘交補’。”馮永晟說。

有業內人士表示，相關利益主體阻力巨大，阻礙交叉補貼解決進程。“交叉補貼其實是一筆‘糊涂賬’，取消意味著完全厘清了輸配電價，利益群體不能從中獲利。”

多舉措逐步解決

如何解決交叉補貼難題，業內人士紛紛建言。

肖黎春建議，以電改“9號文”為指導解決電價交叉補貼問題的實施方案。“在過渡階段，電價交叉補貼由電網企業申報，通過輸配電價回收，應加快提出解決電價交叉補貼的具體實施方式和時間進度，確保改革政策全面落地實施和順利推進。”

馮永晟告訴記者，對居民電價實施邊際調整策略，逐步調整階梯電價結構，減少交補需求，同時要加強宣傳，國際電改經驗中一個重要經驗是，居民消費者對市場化電價上漲的接受程度非常高。“此外，由價內補貼變為價外補貼，考慮由財政部設立交叉補貼基金，在工商業電價下降的背景下，不足可用稅來補。”

在沈賢義看來，減少交叉補貼直至消除，一般需要幾年的過渡期。“過渡期內，首先要避免擴大交叉補貼，各類政策不應再加重工商業電價的負擔，也不應再降低居民電價。同時，依據輸配電價形成機制，交叉補貼改暗補為明補，可適量提高居民電價水平，并降低工商業電價水平。政府方面，應建立電力普遍服務制度，以確保低收入居民的基本生活用電。”