電價是能源體制革命的核心問題之一。新電改啟動后，發、售電逐步放開，上網電價逐步市場化，輸配電價受政府監管，大用戶參與市場，工商業用戶電價逐漸由市場形成，還有一些保障類用戶電價仍執行政府定價。

電價一方面通過市場反映能源電力價值、引導電力高質量發展，另一方面又充當政府宏觀調控、支持特定產業發展的政策工具。市場化改革中，電力行業利益格局更加多元化，政府定價難以有效分配多方利益，因而需要更好地發揮市場在電力資源配置中的決定性作用。

電力行業作為一個基礎性行業，肩負著保障能源安全、促進能源革命、支撐國民經濟發展等重要社會職責。十四五期間，電力行業的健康發展仍需電價機制作重要保障，需要重點解決行政降成本與電網發展的協調問題、完善市場價格機制、解決交叉補貼問題及可再生能源價格問題。

一、行政降成本與電網可持續發展的協調問題

近年來國家持續降低社會用能成本，多輪次下調電價，電網經營發展面臨前所未有壓力。

2016年以來降價政策疊加，累計降低工商業用電成本超過3000億元，其中57%由電網企業承擔。電網企業經營效益大幅下滑，2019年電網企業主業虧損面超過40%，虧損額超過120億元。

2020年初，為抗擊疫情、支持企業復工復產，電網企業落實國家政策，對除高耗能行業用戶外的一般工商業用戶和大工業用戶電費臨時性降低5%，同時出臺支持性兩部制電價政策，全部降費成本由電網企業承擔。預計2020年電網企業虧損將進一步擴大，虧損面將超過三分之二。

加強電力企業監管、降低社會用能成本，對落實供給側結構性改革、促進工商業的發展起到了積極性作用，但也表現出一些問題。

一是轉供電主體截留降價紅利。僅2019年對一般工商業降價10%政策，就有約15%左右紅利被轉供電主體截留，降價截留資金預計約380億元，降價成效大打折扣。

二是降價不具針對性，對帶動產業發展、促進經濟增長的作用有限。比如，2020年抗擊疫情的臨時性降費政策，總體來看降費額度高達數百億元，但由于整個工商業電費占企業成本比重較低（占比約1.86%），“普遍性降價”對工商業企業實際成本降幅影響較小，起到促進經濟發展的作用很有限。

十四五期間，能源生產和消費革命持續推進。電網仍需不斷提升能源資源配置能力和智能化水平，以更好地發揮在資源配置中的基礎平臺作用、滿足終端用戶日益多樣化的用能需求。同時，要繼續深挖降本增效的潛力和空間，把潛力用足，把空間用好。

對電價機制的建議：

一是加強轉供電主體的管理，將降價紅利惠及到終端用戶。

二是實施精準降價，聚焦培育產業新動能，進一步降低用能成本，可聚焦新動能制造業，支持中小企業創新發展，帶動就業、改善民生。

三是從長遠出發解決投資效益困境，建立“政府確定可靠性標準-電網投資-收益保障”的長效機制，由政府分地區分級別制定電網可靠性標準，作為電網投資的依據，避免低效投資；可滿足可靠性要求的電網投資，政府監管機構按照合理收益率納入核價。

二、市場化價格機制頂層設計問題

電力市場價格機制構建要遵循政府對供給側價格改革的總體部署，涉及電力市場交易模式、競價方式、出清模式、結算方式、平衡機制等多方面內容。

當前政府推動要素價格市場化改革，對電力市場化價格產生深刻影響。社會對電力市場化改革后的價格紅利釋放抱有較強期待。同時電力市場價格機制內部系統還存在諸多問題，如省間和省內市場交易模式銜接、價格機制耦合，價格出清采用節點電價、分區電價還是統一定價等等。

市場化價格機制的頂層設計要解決好關聯系統的安排，以及關聯措施的協同推進。

建議：一是機制建設優先。按照中央各項價格改革部署，結合相關價格市場化改革措施，著力建設適應我國國情的電力市場化價格機制，還原市場對價格的調節功能，體現市場價格正常波動，提高電力資源配置效率。二是健全價格信息披露機制，提高價格透明度。將公眾普遍關注的電力價格信息，以簡單明了的形式向社會披露價格形成、各類價格水平和價格變化即原因等內容。三是從多方面完善電力市場價格機制。電力市場建設以“先易后難，問題導向”為基本原則，選擇符合我國國情網情、容易起步的交易模式、市場價格出清模式。

三、電價交叉補貼問題

居民、農業用電長期享受大規模交叉補貼，但其資金來源近年逐漸下降，現行交叉補貼方式難以為繼。我國居民、農業電價在國際上處于較低水平，電價在保民生和支持經濟社會快速發展方面發揮了重要作用。同時，2019年補貼規模約2700億元，且隨著居民用電快速增長，補貼規模每年擴大100億元。

交叉補貼資金來源主要通過高價工商用戶、低價電源等方式籌集。在推進電力市場化改革過程中，隨著發用電計劃全面放開，市場化電量比例不斷提高，工商業用戶通過直接購買低價電，或“拉專線”、“建自備電廠”等方式獲得低價電力，將減少居民和農業可獲得的低價電力來源。

交叉補貼的存在影響了公平負擔，削弱了我國工商業的競爭力。一方面，交叉補貼向全體居民用戶無差別提供，存在富人用電越多享受補貼越多的現象，這對于社會而言是不公平的。另一方面，工商業用戶是交叉補貼的主要承擔者，而電費支出又是工商業生產成本的組成部分，“隱含”在電費中的交叉補貼直接影響工商業用戶成本和利潤。

對居民、農業等保障類用電給予電價交叉補貼體現了我國社會主義制度的優越性，符合我國社會主義初級階段的基本國情，今后相當長時期內都不可能完全取消，基于此提出穩妥處理交叉補貼的建議：

一是單列電價交叉補貼標準，實現“暗補”改“明補”。明確自備電廠、市場化用戶等各類用戶承擔交叉補貼責任，做好輸配電價改革與全面放開經營性發用電計劃的銜接，在推進市場化過程中穩定交叉補貼來源。

二是逐步減小交叉補貼規模，降低工商業電價負擔。考慮居民承受能力，逐步提高居民基本用電（第一檔用電）價格水平，并適當提高檔間電價價差，完善階梯電價制度，逐步降低交叉補貼規模。

四、可再生能源價格機制協調性問題

我國可再生能源發展迅速，總裝機容量已躍居全球首位。但可再生能源價格政策頂層設計仍存在較大的不協調性。

一是市場化推進過程中，補貼機制與市場價格機制存在較大矛盾。按現行補貼機制，補助標準采用電網企業收購價格與燃煤發電上網基準價差額確定，對于參與市場化交易的可再生發電企業，采用市場結算價格，難以拿到補貼，將影響可再生能源參與市場的積極性，影響可再生能源消納。

二是可再生能源補貼缺口較大，綠證等機制與現行補貼機制仍有較多不協調之處。當前目錄內補貼缺口超過2000億，考慮到新增規模以收定支、降低補助強度雙重控制后，增量項目將不再新增補助缺口。存量項目每年缺口約400億元，預計2033年前后出現缺口峰值約8000億元，通過綠證交易等替代現有補貼仍需要較多銜接之處。此外，輔助服務市場機制建設滯后，影響可再生能源發展和利用。

為促進可再生能源消納和利用，建議：

一是完善配套價格機制。明確可再生能源參與市場化交易補貼方式，推動建立配套電網投資、抽水蓄能電站費用分攤機制，完善需求側響應價格政策，推動建立分布式用戶接入價等。

二是促進有利于大規模可再生能源消納的電力市場機制建設。考慮可再生能源技術經濟特性，完善現貨市場機制，加快完善可再生能源上網電價競價機制；深化輔助服務市場建設，精細化輔助服務產品體系，建立與現貨市場聯合優化出清機制，明確輔助服務成本向終端用戶傳導；建立并完善綠證、碳證交易機制與現有補貼的銜接關系，保證可再生路徑能源健康可持續發展。