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深度

國家電力規劃研究中心專家解讀能源發展十三五規劃

來源：中國能源報 | 0評論 | 3512查看 | 2017-05-02 15:10:20

能源是人類社會生存發展的重要物質基礎，也是社會進步的引擎，攸關國計民生和國家戰略競爭力。“十二五”期間，我國能源快速發展，供給能力不斷增強，發展質量逐步提高，新技術、新產業、新業態和新模式開始涌現，有力支撐了我國經濟“大廈”的建設，推動了中華“巨輪”的前進。

　　“十三五”時期，我國面臨的國內外經濟能源形勢有了很大不同。國際能源格局深度調整，供求關系總體緩和，新一輪能源革命蓬勃興起。國內經濟發展進入新常態，能源消費增速趨緩，發展質量和效率問題突出，供給側結構性改革刻不容緩，能源轉型任重道遠。

　　2016年末，國家發改委和國家能源局發布了《能源發展“十三五”規劃》（以下簡稱為《規劃》），制定了我國能源發展的主要目標和重點任務，勾繪了未來五年我國能源發展的宏偉藍圖。國家電力規劃研究中心全過程參與了《規劃》的研究工作，以下結合當前我國經濟和能源形勢，談幾點學習《規劃》的體會。

　　凝聚共識能源規劃體系銳意變革

　　《規劃》積極轉變編制思路，充分發揮社會各界的智慧和力量，積極銜接中央、地方政府職能部門和能源企業，努力凝聚全社會共識，以求做到統籌全局。本次《規劃》編制體現了新形勢、新方法、新要求。

　　“三新”主導編制過程

　　本次《規劃》編制特別注重凝聚共識、創新思路，有三個鮮明特點：

　　一是開放做規劃的新形式。集中能源領域權威專家和骨干力量，群策群力參與規劃的研究和起草。通過召開座談會、實地調研等多種形式聽取國務院有關部門、各省市區、能源企業和行業協會的意見，并委托專家組召開專題論證會，充分吸收各界意見；

　　二是科學做規劃的新方法。圍繞國內外經濟和能源形勢、資源和環境約束、開發建設布局等問題，開展了40多項前期課題研究，對規劃目標、系統優化等重大問題，集中開展專題論證，中期針對形勢變化又增加了10項專題研究；

　　三是以問題導向做規劃的新要求。在能源規劃前期研究和編制過程中，以存在的問題為導向，主動分析問題、解決問題，不回避客觀存在的問題。因此說這是一部解決問題的規劃，不是只做加法，同時也做減法。

　　規劃體系逐漸完善

　　經過不斷實踐和探索，在本次《規劃》編制中，“兩級三類”能源規劃體系基本成熟，規劃功能和定位逐漸明確。能源總體規劃提出能源發展總體目標、指導思想、政策取向，具體任務只解決涉及全局的問題，如跨區通道建設、跨區資源配置、能源系統的整體效率等。專項規劃更加強化操作，具體提出本領域的規劃目標、政策取向和具體任務。

　　省(區、市)負責制定本區域范圍內的能源總體規劃及相關專項規劃，地方規劃要服從國家級規劃，包括服從國家的能源總體規劃和各專項規劃，但不是非常機械而是相對靈活的，特別是在規劃研究編制的過程中，國家和地方互相銜接，多次銜接包括發展目標、重大布局安排等內容。在國家“放管服”改革的大形勢下，與以往五年規劃相比，各級規劃統籌較好，但界面又較清晰，規劃的引領作用更加突出。

　　旗幟鮮明能源發展導向清晰明確

　　《規劃》非常鮮明地提出了“十三五”期間能源發展的六個政策導向，在正式的規劃歷史上是第一次。

　　硬措施提高發展質量

　　在這六個政策導向中，前三個著重強調發展：

　　一是更加注重發展質量，調整存量、做優增量，積極化解過剩產能；

　　二是更加注重結構調整，加快雙重更替，推進能源綠色低碳發展；

　　三是更加注重系統優化，創新發展模式，積極構建智慧能源系統。

　　這三個導向都明確了配套措施，有鼓勵發展的，也有限制發展的，都屬于“硬措施”。比如，為體現“更加注重發展質量，調整存量、做優增量，積極化解過剩產能”，《規劃》用了較大篇幅，對存在產能過剩和潛在過剩的傳統能源行業提出了限制措施，“十三五”前期原則上不安排新增項目，大力推進升級改造和淘汰落后產能。

　　對新能源發展提出了指導意見，要合理把握發展節奏，著力消化存量，優化發展增量，新建大型基地或項目應提前落實市場空間。對風電、光伏發電設備利用率監測預警和調控約束機制提出了具體要求，以促進相關產業健康有序發展。

　　軟措施改革體制機制

　　后三個政策導向則是屬于完善市場調節和體制機制的：

　　一是更加注重市場規律，強化市場自主調節，積極變革能源供需模式；

　　二是更加注重經濟效益，遵循產業發展規律，增強能源及相關產業競爭力；

　　三是更加注重機制創新，充分發揮價格調節作用，促進市場公平競爭。

　　這些都是市場、競爭力等軟環境的政策取向，屬于“軟措施”。比如，為體現“注重機制創新”，《規劃》用較多內容描述符合能源發展特性的價格機制，引導市場主體合理調節能源生產和消費行為；詳細提出了按照“管住中間、放開兩頭”的思路，建立合理反映能源資源稀缺程度、市場供求關系、生態環境價值和代際補償成本的能源價格機制；提出實施峰谷分時價格、季節價格、可中斷負荷價格、兩部制價格制度，完善調峰、調頻、備用等輔助服務價格制度。提出要建立靈活的財政補貼和電價機制，逐步實現風電、光伏發電上網電價市場化，比較完整地闡述了能源價格改革的方向。

　　方興未艾清潔高效發展大有可為

　　《規劃》深入分析了能源系統存在的主要問題，有針對性地提出了發展措施，從政策導向和重點任務來看，能源消費結構調整和系統優化是“十三五”時期能源發展的重點，清潔低碳能源和智慧能源系統應是未來一段時期內的重點投資方向。

　　非化石能源發展

　　風電和光電是未來能源清潔發展的方向，由于當前風電和光電主要布局在“三北”地區，“三北”地區棄風棄光問題比較嚴重，2016年全國棄風500億千瓦時，棄光70億千瓦時。

　　因此，《規劃》提出要優化發展布局，從“三北”地區轉向中東南部地區；要調整發展思路，強調集中與分散并重，優先發展分散式。“三北”地區要求優先消化存量，要先把棄風棄光率控制合理范圍內。新增風電裝機中東部要占58%，新增太陽能裝機中中東部地區要占56%；為落實好規劃，新出臺的新能源電價補貼辦法中已經規定，中東部分布式風電和光伏補貼價格不降低。

　　因此，新能源投資者應把目光轉到中東南部，特別是中東南部的光伏+，從規劃目標看，未來4年至少還有6000萬千瓦風電和3500萬千瓦光伏的增量，市場空間巨大。

　　水電依然是保障我國電力供應安全的重要支撐之一，也是完成非化石能源消費目標的主要基石。“十三五”期間將開工常規及抽水蓄能各6000萬千瓦。為解決重點地區的棄水問題，水電外送通道建設的優先級將被提高。核電在我國優化能源結構、保障能源安全、促進減排和應對氣候變化等方面發揮了重要作用。

　　為完成2020年非化石能源占比15%的目標，規劃提出核電將積極啟動沿海地區項目建設，到2020年建成核電5300萬千瓦以上，在建核電3000萬千瓦以上。因此，水電和核電也是“十三五”期間的重要能源投資方向。

　　天然氣配氣基礎設施

　　天然氣是清潔的化石燃料，近幾年天然氣的消費進入快速增長期。但去年以來，天然氣消費遭遇了“倒春寒”，出現了低水平的富余。原因一是在于天然氣氣價相對較高，二是天然氣輸送管線特別是配氣管網建設相對滯后。

　　《規劃》提出到2020年我國天然氣消費量爭取達到3650億立方米，按現有消費形勢預測，至少有550億方天然氣需開拓新的消費市場。天然氣要積極拓展消費市場，

　　一是要推進氣價改革，降低管輸氣價，實施氣電價格聯動。

　　二是要推進天然氣儲運設施公平開放，實施大用戶直供。

　　三是加強城市配氣基礎設施建設，完善天然氣銷售網絡和服務設施。

　　我國很

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