我國電力規劃嚴重滯后

　　一直以來，我國電力規劃存在嚴重滯后問題，主要表現在以下幾個方面。

　　規劃管理工作嚴重滯后。1997年12月，新中國成立40多年后，電力工業部才編制和頒布第一部關于電力規劃工作的原則——《電力發展規劃編制原則》。2016年5月，國家能源局頒布了《電力規劃管理辦法》。

　　規劃工作成果發布嚴重滯后。近20年來，國民經濟和社會發展5年計劃（規劃）綱要均按時發布，而電力規劃目前查到只有電力部計劃司1996年出版的《電力工業九五計劃匯編集》和國家經貿委2001年發布的“十五”電力規劃。

　　規劃結果誤差偏大。我國從1949～2015年實施了12個五年計劃。從“一五”到“五五”，發電量預測年均增速都在10%以上，最高為23.3%，預測速度偏差18.9%。

　　從“六五”到“九五”，發電量預測年均增速調整到7%以下，除“九五”外，實際規劃增速均高于預期。偏差最大的一次在“八五”，預測年均增速6.6%，實際10.2%，相差3.6個百分點，預測速度偏差54.5%。這一時期，我國開始由計劃經濟向市場經濟轉變，電力規劃調節不靈，預測偏差過大的問題顯現。

　　“十五”期間，電力規劃預測目標嚴重偏低，發電量預測年均增速5.2%，實際為13%，偏低7.8個百分點，預測速度偏差150%。2005年全國發電量25003億千瓦時，裝機容量5.17億千瓦；而在電力工業“十五”規劃中，上述指標僅為17500億千瓦時和3.9億千瓦，裝機總量差了1.27億千瓦。由于未見正式發布“十一五”和“十二五”電力規劃，根據相關研究成果，預測2010年全國裝機容量7.54億千瓦，實際達到9.66億千瓦，裝機總容量高出2.1億千瓦，相當于1995年全國裝機總和。“十二五”期間，電力需求增速明顯趨緩，而裝機容量在發展慣性等因素的影響下，完成了14.9億千瓦規劃目標。“十二五”期間的電力發展情況，基本上是一種緊急剎車后的慣性結果，如果沒有這個急剎車，預測誤差將更大，目前全國裝機富裕情況將更加嚴重。

　　美國經驗值得借鑒

　　為什么電力規劃長期以來預測與執行產生如此大的偏差，規劃成果總不能及時發布，管理辦法長期滯后于現實需要？其原因可能是多方面的，但究其深層次原因，是電力規劃工作沒有跟上市場經濟發展的步伐。市場在資源配置中起基礎性、決定性作用，但電力規劃工作的觀念、思路、管理體制、規劃工作內容、方法等卻沒有及時加以改變和調整。

　　我國電力工業在總量上已經超過美國成為世界第一，電力規劃工作如何改變以適應能源變革，目前并沒有現成的經驗可以照搬，但其他國家電力規劃的長處卻有一定的參考意義。美國電力工業總量與我國最接近，更為重要的是，美國市場經濟比較完善，電力市場已經建立20多年，且在能源轉型方面取得較大發展。因此，美國電力規劃工作中的做法雖不能完全照搬，但卻可以學習、參考和借鑒。

　　1992年美國國會制定《能源政策法》，要求放開電力輸送領域，標志著電力市場正式啟動。電力市場建立后，美國電力規劃工作有三大特點。

　　一是重視電力需求預測工作。美國能源信息署（EIA）整合石油、天然氣、煤炭和電力等各部門信息，把電力需求預測作為能源需求預測的一部分，將電力工業作為能源生產、運輸和消費路徑之一進行綜合規劃，規劃期長達25年。

　　二是電源建設由投資主體自主決策。電力市場化改革后，在哪里建、何時建、建什么類型以及是否建電源都圍繞著市場價格來決定。市場價格信號引導電源投資，發揮著傳統電源規劃職能。

　　三是電網發展規劃流程公開規范。北美電力可靠性委員會（NERC）制定發電和輸電系統可靠性標準，每年發布規劃期為10年的長期可靠性評估報告，協調各區域輸電網發展規劃。區域輸電網發展規劃則由美國獨立系統運行機構（ISO）或區域電網組織（RTO）負責，制訂規劃編制流程與方法，經各州的公共事業委員會（PUC）審核后公開發布。

　　結合國情轉變電力規劃觀念

　　我國電力工業的一大特點是電源中煤炭發電具有基礎性地位。據國家統計局數據，2016年1～6月全國發電量27595億千瓦時，其中火電占比74.6%。而美國2016年4月份各資源發電量占比分別為：煤炭25%、天然氣35%、核電21%、可再生能源19%。

　　第二大特點是我國資源分布與經濟發展不均衡，“北電南送”“西電東送”是規劃必須考慮的問題，而美國不存在這中情況。但中美兩國在電力規劃方面存在共同背景：一是電力市場化的改革方向；二是共同面臨能源革命的機遇和挑戰。無論是市場化改革還是能源轉型，美國的許多做法都值得我們借鑒。結合中國的具體情況，未來電力規劃應注意以下問題。

　　第一，進一步加強電力需求預測工作。一是把電力需求預測作為一項獨立的工作，與電源和電網規劃分開進行。電力需求預測與國民經濟和社會發展發展密切相關，與能源需求密切相關，對人員的專業要求與電源和電網規劃有很大不同。二是委托專門的電力規劃研究機構常年進行長期、中期、五年和下一年度的電力需求預測工作，每年出版下一年度的電力需求預測報告，同時修訂五年電力需求預測報告，中期和長期電力需求預測報告可每三年或五年加以修訂出版。

　　第二，調整電源規劃工作重點。中國電力市場化改革最主要特點是首先放開了對電源建設的嚴格管制，實行電源投資主體的多元化。電價改革和電力市場建立相對滯后，市場無法對資源配置起到調節作用，投資主體在電源已經富裕的情況下，仍在繼續投資電源建設，以為有利可圖。然而，實際情況則是發電利用小時數持續走低，從2004年5991小時逐漸降至2015年的4329小時，預計2016年火電設備利用小時將降至4000小時左右。如果以5000小時為正常的話，那就意味著有大約有20%的火電設備沒有被利用，目前全國火電總裝機為10億千瓦，20%就是2億千瓦。

　　對我國而言，首先要盡快建立和完善電力市場。其次要加強全國電源規劃工作，進一步突出重點，突出總量平衡，突出跨區、跨省送電項目，突出電源結構合理性，突出新能源、分布式電源、儲能技術等戰略性問題。再次要逐步弱化省一級的電源規劃，逐步向市場決定電源投資轉化。最后要委托企業或專門的電力規劃研究機構進行全國電源規劃工作。

　　第三，進一步完善和加強電網規劃工作。由于電源建設中市場配置資源的決定性作用越來越強，要求我們要改變傳統的電網規劃做法。

　　首先要加強國家層面的電網規劃工作，加強中長期電網規劃工作，中長期電網規劃應包括電源規劃的內容，將電力系統作為一個整體考慮，加強電力系統的戰略性問題研究。例如，未來中國電網的互聯格局，更高一級電壓等級的必要性，“西電東送”“北電南送”等遠距離送電的發展前景，風電、大陽能、分布式能源、儲能技術、智能電網、能源互聯網等因素可能對未來中國電網格局產生的影響，這些問題僅靠五年規劃是難以解決的。

　　其次，電力規劃工作必須要有足夠的預算。正如前面多次提到的，電力規劃可以委托企業或專門的電力規劃研究機構進行。電力規劃工作是沒有直接經濟效益的。EIA作為美國聯邦政府機構，工作人員有370人，2016年國會批準的年度預算高達1.22億美元。電力規劃的最大效益的受益者是全社會，因為它是電力工業發展的綱領性文件。任何一個專門的電力規劃研究機構如果沒有足夠的人員和預算作為支撐，在市場對資源配置起決定性作用的條件下，很難做好規劃工作。“規劃的節約是最大的節約，規劃的浪

　　費是最大的浪費

　　總而言之，為了適應能源革命和電力市場化的改革方向，電力規劃工作需要積極配合推進供給側結構性改革，系統扎實推進電力工業轉型和發展方式轉變，對現有管理方式、管理體制、工作方法、工作內容等做出大的改變。否則將難以解決中國電力工業發展的宏觀性和戰略性問題，也難以避免今后的電力規劃預測偏差過大或者發布不及時的狀況。