近日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于深化燃煤發(fā)電上網電價形成機制改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），將現行燃煤發(fā)電標桿電價機制改為“基準價+上下浮動”的市場化價格機制。在過渡期，基準價按當地現行燃煤發(fā)電標桿上網電價確定，浮動幅度范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，國家發(fā)改委根據市場發(fā)展適時對基準價和浮動幅度范圍進行調整。這是電價市場化改革的又一重要舉措。

一、“燃煤發(fā)電標桿上網電價+煤電價格聯動”機制的積極作用和存在問題

現行燃煤發(fā)電標桿上網電價及煤電價格聯動機制，在廠網分開后至開展大規(guī)模電力直接交易之前的十余年間，有效地促進了發(fā)電企業(yè)降低成本、發(fā)電價格管制規(guī)范化，以燃煤發(fā)電標桿上網電價為基礎的核電、水電、風電、光伏發(fā)電上網電價以及跨區(qū)送電價格體系形成，在一定程度上疏導了煤電價格矛盾。在沒有電力現貨市場機制的情況下，起到了保障絕大部分發(fā)電容量成本回收的作用。在實行有序放開發(fā)用電和電力中長期市場建設后，燃煤發(fā)電標桿上網電價還被視為市場參考價格。

但是，作為政府定價及其價格調整機制，“燃煤發(fā)電標桿上網電價+煤電價格聯動”機制存在不能及時、有效反映市場供需的弊端。目前，大約50%的燃煤發(fā)電上網電量電價都已經通過市場交易機制形成，原有核定燃煤發(fā)電標桿上網電價的基礎參數都發(fā)生了變化。同時，隨著放開發(fā)用電計劃改革的深化，在尚未建立電力現貨市場的情況下，一般工商業(yè)電力用戶（或代理其購電的售電公司，以下同）進入市場化后采用與大工業(yè)電力用戶同樣的電價形成機制，會引起新的交叉補貼等問題。要破解這些難題，迫切需要對燃煤發(fā)電標桿上網電價和煤電聯動機制進行市場化改革，為工商業(yè)用戶進入市場設計開辟新的路徑。

二、建立“基準價+上下浮動”機制有助于促進電力乃至能源市場體系建設

實行“基準價+上下浮動”機制有別于原有的“燃煤發(fā)電標桿上網電價+煤電價格聯動機制”，實質在于，上下浮動幅度是由市場機制形成的，不是政府調價行為，是市場主體自愿交易的結果；不僅能有效反映電力生產成本，還能有效反映電力需求彈性，而且時效性強，有助于促進電力上下游全產業(yè)鏈的市場機制的協同和完善。

用市場形成價格機制取代了以煤電聯動為基礎的電價調整機制，不再執(zhí)行煤電價格聯動機制，更有利于促進電力上下游產業(yè)及其市場的協同發(fā)展，促進我國現代能源市場體系的構建、發(fā)展和完善。同時，考慮到平穩(wěn)過渡以及其他電源上網電價形成機制的穩(wěn)定，基準價在過渡期按當地現行燃煤發(fā)電標桿上網電價水平確定，原先各類電源參考當地燃煤標桿電價確定上網電價的，改為參考基準價。

三、現有電力市場體系下“基準價+上下浮動”機制可促進發(fā)用電計劃放開、加快電力市場建設

目前，我國電力現貨市場尚未建立，大工業(yè)用戶的用電價格，普遍是通過中長期市場化交易形成。在電力現貨市場運行前，仍然是電力市場化的過渡階段，電力中長期市場交易價格不能反映不同用戶（特別是大工業(yè)用戶和一般工商業(yè)用戶）用電特性所致的用電成本差異。在這種情況下，如果大工業(yè)用戶和一般工商業(yè)用戶在電力中長期交易市場中采用同樣的價格機制，就會是同樣的價格水平，那么，一方面會造成新的電價交叉補貼問題，另一方面，在全國電量供需相對寬松、燃煤機組發(fā)電利用小時數低于正常水平的形勢下，就會造成已經進入市場的大工業(yè)用戶的用電價格上升，或者煤電企業(yè)無法回收容量成本、嚴重虧損。對于一般工商業(yè)實行“基準價+上下浮動”機制，可以使一般工商業(yè)用戶與發(fā)電企業(yè)之間的電力中長期交易價格在相對合理范圍（即上浮不超過10%、下浮不超過15%），防止價格大幅度波動，落實有序放開發(fā)用電計劃，有利于與交易體系較完善的電力市場價格機制有機銜接，促進電力市場平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展。

四、“基準價+上下浮動”機制包含多種具體的合同價格形式或合同定價公式

“基準價+上下浮動”機制，是一種靈活的、中長期合同交易價格機制，可以演化為很多具體的合同價格形式。對于場內中長期交易，這個機制相當于限定了市場交易價格的上限和下限。對于雙邊合同交易，浮動價格可以通過合同約定為固定值，也可以是與場內中長期交易價格掛鉤的浮動公式，或者是與上下游產品市場價格（指數）掛鉤等定價公式。實際上，在簽訂電力中長期交易合同時，利用靈活的“基準價+上下浮動”合同價格機制，發(fā)電企業(yè)可以降低因上游煤炭市場價格上漲造成履約合同而虧損的風險，電力用戶可以在自身產品市場形勢不佳時提升一定的競爭力，等等。

五、“基準價+上下浮動”機制的執(zhí)行范圍和形式應因地制宜

“基準價+上下浮動”機制，主要是針對上網電價由發(fā)電企業(yè)、售電公司、電力用戶等市場主體通過場外雙邊交易或場內集中競價（含掛牌交易）等市場化方式形成的電力中長期合同；具體執(zhí)行范圍和形式，應因地制宜。以下兩種情況對應的燃煤發(fā)電電量，仍執(zhí)行基準價：一是暫不具備市場交易條件或沒有參與市場交易的工商業(yè)用戶用電對應的燃煤發(fā)電電量；二是居民、農業(yè)用戶用電對應的燃煤發(fā)電電量。各地、各市場主體還可根據本地、本企業(yè)實際選擇適宜的合同價格形式或合同定價公式。

六、配套改革政策明確

“基準價+上下浮動”機制取代“燃煤發(fā)電上網標桿電價+煤電價格聯動機制”，是針對市場化燃煤發(fā)電上網電量的價格機制改革，但我國發(fā)電環(huán)保電價政策、各類型電源的發(fā)電上網電價形成機制、跨省跨區(qū)送電價格形成機制、銷售電價形成機制、電力輔助服務價格形成機制和交叉補貼調整機制等，都是在燃煤發(fā)電上網標桿電價機制基礎上建立的，因此，《指導意見》明確了相應的配套改革措施來保障燃煤發(fā)電上網標桿電價機制改革具有可實施性，具體包括：

對環(huán)保電價，《指導意見》明確指出，執(zhí)行“基準價+上下浮動”價格機制的燃煤發(fā)電上網電量，基準價包含脫硫、脫硝、除塵電價。仍由電網企業(yè)保障供應的電量，在執(zhí)行基準價的基礎上，繼續(xù)執(zhí)行現行超低排放電價政策。燃煤發(fā)電上網電量和電價完全放開由市場形成的，基準價包含脫硫、脫硝、除塵電價和超低排放電價。

對各類型電源的發(fā)電上網電價和跨省跨區(qū)送電價格形成機制，《指導意見》明確指出，新能源發(fā)電項目上網電價，高出當地基準價的部分，按程序申請國家可再生能源發(fā)展基金補貼；其余部分，由省級電網結算。核電、燃氣發(fā)電和跨省跨區(qū)送電價格形成機制，參考燃煤發(fā)電標桿上網電價的，改為參考基準價。

對電力輔助服務價格形成機制，《指導意見》明確指出，燃煤機組參與的調峰、調頻、備用、黑啟動等輔助服務，要通過市場機制形成價格，以補償燃煤機組合理成本。對于燃煤機組發(fā)電利用小時數嚴重偏低的省份，可建立容量補償機制，容量電價和電量電價通過市場化方式形成。

對銷售電價形成機制，《指導意見》明確指出，今后銷售電價形成機制主要有兩類：一是通過市場化方式形成上網電價（即通過市場機制購電）的工商業(yè)用戶的用電價格，由市場化方式形成的上網電價（即購買電能量的價格）、輸配電價（含交叉補貼和線損）、政府性基金，不再執(zhí)行目錄電價。二是由電網企業(yè)保障供應的用戶用電價格，繼續(xù)執(zhí)行各地目錄電價，保持居民、農業(yè)用電價格基本穩(wěn)定。

對交叉補貼調整機制，《指導意見》明確指出，為了保障居民、農業(yè)用電價格的基本穩(wěn)定，在實行“基準價+上下浮動”價格機制后，引起的電網企業(yè)新增損益，計入交叉補貼費用，在核定電網輸配電價時統(tǒng)籌考慮。