當前風電、光伏發電等具有顯著波動性和間歇性的可再生能源大規模接入電網，為電力系統的安全穩定運行帶來了挑戰。從短期來看，開展火電機組靈活性改造，降低煤電特別是熱電機組的最小出力，推動火電機組參與深度調峰，是當前解決可再生能源并網消納問題可行性最高的路徑。但從長期來看，在技術發展和創新的基礎上，推動電力系統轉型升級，建設新一代電力系統，才是適應高比例可再生能源接入、促進能源轉型的根本途徑。

一、新一代電力系統內涵及總體目標

在供給側清潔能源大規模開發利用、消費側電能對化石能源深度替代的新形勢下，我國電力系統將向可再生能源高比例接入、集中式與分布式電源相結合、骨干電網與局域網、微網協調發展的可持續性綜合能源電力發展模式——新一代電力系統轉變。

新一代電力系統建設的本質目標是清潔低碳、安全高效，其以提高可再生能源占比、加強能源配置與傳輸能力、優化能源利用方式為導向，通過集成先進輸配電、大規模儲能、新能源友好并網、源網荷儲互動、智能控制等先進技術，形成具有廣泛互聯、智能互動、靈活柔性、安全可控、開放共享特征的新型電力系統，助力我國能源轉型目標實現。

結合《能源生產和消費革命戰略（2016～2030）》對于我國未來能源消費總量與能源結構的具體要求，以2025、2035年作為兩個主要水平年，新一代電力系統建設的總體目標可量化為：到2025年，實現一次能源消費中非化石能源占比超過18%，非化石能源發電量占比超過42%，電能占終端能源消費比重力爭達到25%；到2035年，實現一次能源消費中非化石能源占比超過27%，非化石能源發電量占比超過55%，電能占終端能源消費比重力爭達到30%。

二、新一代電力系統建設制約因素

良好的政策環境是新一代電力系統有序發展的重要基礎，目前我國已建立能源革命背景下電力系統發展的基本戰略規劃，但仍存在許多尚不能滿足新一代電力系統發展的體制機制因素，如統籌規劃不足、市場機制不健全、儲能價格體系尚未建立、關鍵技術產業支持政策不明確等。本文將結合新一代電力系統的發展需求，從戰略規劃、經濟政策、財稅政策、投融資政策、監管機制等層面，深入剖析現有政策環境中制約新一代電力系統建設的體制機制因素。

戰略規劃層面

在規劃層面，當前我國能源系統按照能源類型劃分為煤炭、石油、天然氣、電力多個能源子系統，各類子系統規劃相對獨立，尚無統籌規劃機制，難以實現不同供能系統的集成互補與梯級利用程度。此外，電力系統內部源、網、荷、儲規劃也以分散規劃為主，各類電源與電網、負荷需求之間的不協調發展已成為制約我國可再生能源消納的關鍵因素。

在管理層面，煤炭、石油、天然氣、電力等能源子系統規劃、建設、投資和運營分屬不同的主管部門，各類能源之間存在管理壁壘，且各主管部門出臺的管理政策之間難以協調，同時電力系統內部也存在多頭管理、政策矛盾的問題。

在標準體系層面，缺乏新一代電力系統規范和標準化體系，新一代電力系統建設涉及源、網、荷、儲多個領域、涵蓋信息、技術、裝備等多個產業，若無統一的技術標準、產業體系與管理體系，難以實現多能源的互聯運行、源網荷儲協調互動以及信息的實時交互共享。

經濟政策層面

在價格體系方面，尚無儲能電價體系。儲能是新一代電力系統的緩沖器、聚合器與穩定器，是解決可再生能源消納問題的重要手段，然而目前儲能成本較高，現階段我國也尚未出臺儲能電價與補貼政策，僅依靠峰谷價差難以彌補儲能的高成本，投資回報率較差，嚴重制約了儲能的大規模發展。

在價格機制方面，價格信號傳導與公平性有待加強。科學合理的價格機制是保障電力市場機制有效運轉、充分發揮市場資源優化配置的作用，從而引導新一代電力系統健康有序良性發展的關鍵。我國現行的各類能源價格以政府定價為主，不能充分反映市場信號，保障價格的公平性，同時，各類能源之間缺乏價值轉換媒介和機制，多能源價格聯動機制有待建立。

在效益評估機制方面，適用于新一代電力系統建設的投資收益評估體系有待建立。作為重要的能源輸送和配置平臺，新一代電力系統相關產業從投資建設到生產運營的全過程都將對國民經濟、能源生產和利用方式、環境等帶來顯著效益。然而在建設初期，新一代電力系統經濟效益有限，極易出現投資主體缺乏參與積極性的問題，因此需要國家有關部門站在國家發展戰略角度，構建新一代電力系統投資收益評估機制，引導新一代電力系統的有序建設。

財稅政策層面

在資金支持層面，目前我國在新一代電力系統關鍵技術研發、重大工程示范試點、產業發展與新技術推廣應用等方面的財政支持與資金激勵有限，且措施單一，同時還存在大量補貼資金不到位的情況。

在稅收優惠層面，為了推進新一代電力系統向規模化、產業化、集約化的方向發展，中央及地方政府應當進一步優化稅收服務環境，積極落實稅收優惠政策，通過對經濟社會環保效益好的新一代電力系統相關產品、技術和設備實施稅收減免等，促進新一代電力系統的快速發展。

投融資政策層面

當前，在電力系統領域，以政府為“中心”的投融資模式占據主導地位，投資渠道單一，不同屬性資本、不同渠道資金、不同種類投融資項目參與新一代電力系統建設的活力不足，金融政策制度有待創新，為新一代電力系統相關產業進行科技創新提供完善的融資渠道，為規避和化解創新風險提供金融工具和金融制度支持。

監管機制層面

第一，我國對能源主要采取行政手段，經濟手段和法律手段運用不多，行業管理色彩較濃，能源政策、規劃滯后。主管部門更加注重通過投資項目審批、制定價格和生產規模控制等方式干預微觀經濟主體的行為，政府監管缺位問題突出。

第二，“開放共享”是新一代電力系統的顯著特征之一，在未來能源與信息深度融合的趨勢下，能源數據安全需要完善的保障機制，然而我國目前在能源信息與數據方面的監管機制有待建立，數據安全管理問題突出。

三、新一代電力系統建設政策建議

為引導與保障新一代電力系統建設，本文針對上述新一代電力系統體制機制制約因素，以可操作性為原則，兼顧問題的長期性與可落地性，遠近結合，從近期落地性政策與中長期戰略性政策兩個維度提出新一代電力系統建設政策建議。

近期政策建議

第一，開展新一代電力系統規劃與頂層設計。

建議根據《能源生產和消費革命戰略（2016～2030）》的能源轉型目標，統籌規劃新一代能源系統建設與發展，開展新一代電力系統頂層設計，編制新一代電力系統及相關產業發展子規劃，制定新一代電力系統的規范和標準體系。

開展我國新一代電力系統架構設計。建議立足于我國能源行業自身特點和現有的信息、控制、管理系統發展水平，結合未來相關技術的發展趨勢，開展我國新一代電力系統架構設計，明確新一代電力系統建設的關鍵業務領域及支撐技術領域，從而保證新一代電力系統能夠滿足各類能源網絡的規劃建設、協調運行以及信息數據共享需要，有效解決我國能源轉型與電力系統發展中的實際問題。

統籌規劃新一代電力系統發展。建議引入綜合資源規劃理念，加強源網荷儲協調規劃及多能源統籌規劃，綜合考慮不同一次和二次能源供應網絡的規劃、建設、改造和技術升級，編制新一代電力系統及其相關產業發展規劃，明確多種能源總體供需平衡和結構優化、能源流向、分區域的供需平衡及能源運輸體系建設等問題，進而達到各類能源網絡整合、能源綜合利用以及能源結構調整的目標。

制定新一代電力系統相關規范和標準體系。建議由國家統一部署制定新一代電力系統的規范和標準體系，組織各方面的力量集中科研攻關，依托電源、電網、儲能等相關行業現有的標準體系，完善融合后納入到我國新一代電力系統體系框架中，最終形成完整的新一代電力系統規范和標準體系，為新一代電力系統多能源互聯以及信息實時交互提供重要保證。

第二，構建多層級協調運作的電力市場機制。

建議我國在現有電力市場的基礎上，加快推進省內現貨市場、輔助服務市場及跨省區電力交易市場建設，逐步形成以中長期交易為主、現貨交易市場為補充、輔以輔助服務、容量市場的市場化電力電量平衡機制，構建多時間尺度、多交易品種、多交易范圍協調運作的電力市場機制。

構建省內—省間協調運作的全國統一電力市場。建議在我國目前以省內交易為主、省間定點交易為輔的電力市場機制的基礎上，加快推進跨省跨區電能交易市場建設，從交易時序、交易空間、交易品種、交易主體等方面，建立省內、省間兩級市場協作機制，實現省間和省級交易機構的協調配合，促進跨省區交易業務與各省區省內市場化交易的優勢互補，促進新一代電力系統建設下我國電力資源大規模、綜合性的優化配置。

構建電量—輔助服務融合協同的電力現貨交易市場。建議借鑒我國現有現貨市場試點建設與運營經驗，于2020年全面啟動我國電力現貨市場建設。一方面，將需求側響應、電供熱、充電樁、儲能等新的市場主體納入競爭機制，構建與中長期交易高效協調的現貨市場交易機制，實現發電側、用電側的雙向競爭參與，促進現貨市場在更大范圍內的資源優化配置；另一方面，按照“誰受益、誰付費”的原則，完善涵蓋調峰、調頻、備用等多種交易品種的輔助服務市場建設，建立輔助服務與電能量交易的聯合優化機制，明確用戶承擔相應輔助服務的責任。

鼓勵開展園區級能源互聯網市場化交易試點。建議基于當前分布式發電直接交易、委托交易、電網收購等市場化交易模式，進一步開展園區級能源互聯網市場化交易試點申報與建設工作，鼓勵建設支持電、熱、氣、冷等多類型能源的綜合交易平臺，推動能源靈活自主微平衡交易，實現分布式能源、分布式儲能主體與工業大用戶及個人、家庭級微小用能主體間的點對點實時自主交易，同時鼓勵創新綠色能源認證、綠色貨幣、綠色證書等清潔能源新型商業模式。

構建促進發電資源優化配置的電力容量市場。為促進增量發電資源優化配置、解決存量發電資源擱淺成本問題，建議建立獨立于已有電量市場和輔助服務市場的電力容量市場，各省市根據區域內峰值負荷預測結果與裝機容量裕度要求，確定省內發電容量需求，即省級電網企業的容量責任，電網企業可通過雙邊合約、容量市場拍賣等方式向發電企業購買發電容量以滿足容量責任要求，容量購買費用將由電力用戶根據其用電量進行分攤。

第三，構建市場化的可再生能源電力消納機制。

建議在當前我國以強制上網和全額保障性收購為主的可再生能源消納機制的基礎上，完善可再生能源電力補貼機制，逐步引入市場競爭，協調發揮“看得見的手”和“看不見的手”的作用，構建市場化的可再生能源電力消納機制。

完善可再生能源電力補貼與配額機制。一方面，建議在推進建設風電、光伏發電平價上網試點項目及低價上網試點項目的同時，定期調研各地區風電、光伏發電、光熱發電、生物質發電等各類新能源技術發展情況與成本水平，按照發電收益公平分配的原則，根據同地區火電利潤水平，及時調整新能源補貼電價；另一方面，建議加快可再生能源電力配額機制的實施，明確用戶側可再生能源電力配額完成義務，設置配額強制完成主體清單和自愿完成主體清單，推動用戶由自愿消費可再生能源向強制消費轉變，同時建立靈活高效的可再生能源電力配額交易機制與科學合理的懲罰機制，保障新一代電力系統可再生能源消納目標的實現。

構建可再生能源電力優先交易機制。建議在我國當前電力市場中引入可再生能源電力優先交易權，可再生能源發電企業超過最低保障性收購小時數的電量參與市場化交易，擴大可再生能源電力市場化消納規模。在以雙邊協商為主的中長期電力交易市場方面，鼓勵可再生能源電力與煤改電等新增用電項目開展直接交易，在降低居民電采暖用電成本的同時，促進富余可再生能源的消納，此外允許可再生能源與火電打捆參與市場交易，雙方可進行交易互保，自主協商確定互保電量和電價結算方式。在以集中競價為主的月度、日前電力交易市場方面，在滿足系統運行安全的前提下，優先撮合可再生能源發電企業與用戶交易，在可交易的可再生能源出清后繼續開展其他發電機組與剩余用戶交易，同時為防止可再生能源企業串通報價、提高市場出清價格，可設置煤電標桿上網電價為可再生能源發電企業報價的最高限價。

第四，鼓勵大型能源基地及終端用戶開展多能互補實踐。

建議在當前第一批多能互補集成優化系統示范工程的基礎上，總結相關經驗，繼續開展風光水火儲多能互補系統與終端一體化集成供能系統兩類多能互補集成優化系統的示范工程申報與建設，同時建議針對已核準的示范工程，優化示范項目監督管理責任制與后評估工作機制。一方面，注重發揮屬地政府監管作用，按照誰主管誰監管的原則，落實各部門監管責任；另一方面，定期開展多能互補示范項目后評價工作，對于評估結果不滿足項目規劃目標要求的業主，取消示范項目資質及相關財稅、貸款政策優惠，以保障監督多能互補示范項目的按期建設，充分發揮其先進示范作用。

第五，培育新一代電力系統戰略性新興技術與產業。

建議將新一代電力系統關鍵技術突破和關鍵設備研制等作為戰略性新興產業，置于優先發展的地位，納入國家重大科技項目計劃，力爭自主掌握核心技術，強化產學研用的結合，加快推動關鍵技術的產業化。同時，協調發揮“看得見的手”和“看不見的手”的作用，一方面，制定促進戰略性新興產業發展的財稅、金融、投資、價格等綜合性政策；另一方面，根據市場的需求建立產業進入和退出的有效機制，推動戰略性新興產業良性發展。

遠期政策建議

在經濟政策層面，積極推動能源價格形成機制改革，構建新一代電力系統投資收益評估機制。建議建立靈活高效的能源價格機制，有效反映資源的稀缺性，促進能源生產端與用戶端的良好互動；建議針對鋰電池、鉛酸電池、壓縮空氣儲能等各類儲能，建立差異化的儲能充放電電價體系，充分反映儲能成本與市場價值，為儲能參與系統靈活性調節提供有利條件；建議充分考慮各利益相關方價值，設計新一代電力系統投資收益評估機制，充分調動各方參與新一代電力系統建設的積極性。

在財稅政策層面，成立新一代電力系統產業發展基金，加大財政支持力度。建議由政府財政部門安排專項基金發起，并吸收社會資金設立新一代電力系統發展專項基金，對新一代電力系統關鍵技術研發、重大工程示范試點、產業發展與新技術推廣應用給予資金支持；建議中央及地方政府應當進一步優化稅收服務環境，積極落實稅收優惠政策，針對核心技術和設備，分階段、分類別給予政府補貼和適當的稅收減免。

在投融資政策層面，建議逐步拓展投融資渠道，建立多元投融資機制。建議采取發行股票和中長期債券等資本化方式拓寬新一代電力系統的直接融資渠道，同時借鑒發達國家的經驗，打通民營資本和社會資本的進入渠道，建設直接融資與間接融資互為補充的多元化融資渠道；切實落實支持新一代電力系統發展的金融政策，鼓勵金融機構加大新一代電力系統相關產業的金融支持力度，激勵金融機構拓展適合新一代電力系統發展的融資方式和配套金融服務，提高金融服務效率和質量。

在監管機制層面，建議建立完善的新一代電力系統管理體系。建議構建政府、市場、生產者、消費者等多方主體參與的新型電力監管機制，政府對新一代電力系統的發展進行統一規劃，制定相關的法律法規，確保新一代電力系統中市場體系的公平競爭，而市場起基礎性作用，是新一代電力系統規模化發展的前提，也是檢驗政策有效性的重要指標。