對電力行業來說，今年碳市場的發展將開始發揮其影響。2017年12月全國碳排放交易體系啟動，電力行業成為首批納入全國碳市場的行業，2018年碳市場進入基礎建設期，而2019年將進入模擬運行期。

在行業專家看來，碳市場的建設穩步向前，是目前節能減排政策中發展得較好的。但是，在碳市場發展的同時，政策“打架”的情況也給其定位和發展帶來困擾：一方面其他節能減排相關政策的并存給政策實施對象帶來困擾在；另一方面，當碳市場與其他市場如電力市場融合時，諸如可再生能源配額制、綠證等政策也面臨著如何與碳市場政策協同的問題。

多種節能減排政策之間的關系如何？并存究竟帶來怎樣的問題？這些政策是否有優劣之分？如何協調這些政策的發展？……在碳市場起步的現階段，各類政策之間更多是相碰撞，還未產生大的沖突，探討這些問題，有利于更好地促進政策調整和改進，協調政策更好地發展。

多種節能減排政策并存

碳市場所遇到的第一位“同類”，是排污權交易市場。

經過2018年機構改革，從監管體制上看，碳交易和排污交易都納入生態環境部監管，這為協同管理提供了可能。但現實中，這兩個市場分屬兩個司進行管理，依然需要體制上的協調。從法律上看，發展較早的排污權交易已納入環境保護的相關法律法規，而碳交易法律基礎還在建設中。交易平臺方面，碳市場和排污權交易有各自的交易平臺。跟蹤核定機制上，兩個市場形成自己獨有的兩套核定機制。信息披露機制方面，盡管起步晚，但碳市場卻走在前面。

碳市場遇到的第二位“同類”，則是備受爭議、未被正式推出的“碳稅”理念。

生態環境部環境規劃院環境政策部主任葛察忠透露，原來在設計環境保護稅的時候，二氧化碳稅被納入其中，后來由于部門協調，碳稅在最后上立法審批的時候還是拿下來了。“能否在環境稅調整時重新增加（碳稅政策），目前來看還沒定論。”

另外，關于碳稅跟碳交易的關系，是否在國際層面上和國內大企業之間推碳交易，而小型的碳排放企業交納碳稅，也是目前決策所爭議的焦點。“在選擇交易還是碳稅模式方面，國家還沒有明確的規定。”葛察忠說。

發電行業是碳交易市場的突破口，這使得碳市場不得不撞上電力市場中設計范圍有重疊的相關政策，如綠證、可再生能源配額制等。

“我覺得碳市場的范圍更大，雖然現在是以單個企業起步，再逐漸融合的方式，但是它覆蓋多個行業，最終將覆蓋全國范圍。而可再生資源的配額制，它的目標比較直接，而且限定的范圍是有限的，就是以最低的成本促進可再生資源的消納，尤其是現在風電、光伏的消納。”國網能源研究院有限公司副總工程師兼企業戰略研究所所長馬莉介紹了自己對兩個市場政策定位不同的理解。在她看來，現階段兩個市場政策還沒有太多互相影響，正是值得思考和探討的時間窗口。

華能碳資產經營有限公司總裁助理鐘青曾深入參加過可再生能源配額制、綠證等相關課題研究。他指出，當行業面臨的情況是每一個政策都在做類似的事情，那么對企業而言最大的問題并非政策之間有矛盾——因為這些政策方向一般是一樣的，比如無論碳市場還是綠證等，某種程度上本質都是抑制火電增長——最大的問題在于政策過多，將給企業經營帶來不可預見性。

“在一些政策上，如果沒有頂層設計，就會給企業的經營行為帶來困擾。因為每一個政策必須有可預期，才會讓每一個市場的微觀主體在可預期的情況下，作出符合經營策略原則的決策。”

這些相關度較大、方向類似的政策并存，還給企業帶來成本負擔。

“這兒有一個政策出來了，那兒有一個政策出來了，最后企業對每一個政策都得進行研究，都得組建一個專業的團隊應對它。因為每一個政策出來，都會增加企業的經營成本。”鐘青介紹了企業面對多個政策時的無奈。

“當這些手段落在同一個對象身上，我們需要關注的是多種手段實施下，對企業增加的負擔是怎樣的。這個是在后續政策協調中需要考慮的問題。”中國財政科學研究院公共收入研究中心研究員許文表示。

孰優孰劣

當多種政策、管理理念并存，自然產生的問題是：這些政策有優劣之分嗎？是否有一個是最優解？

以環境稅為例，北京大學國家發展研究院教授徐晉濤分析指出，環境稅過去的基礎是排污收費，而排污收費的稅率偏低，容易被理解為執法力度不夠。但在現階段，他認為環境稅已迎來不同的環境。“現在環境稅的稅率高于原來排污收費，且如果按照既有數據和目標達成而言，這個稅率應該再提高。提高環境稅率，對經濟發展會帶來影響，但這種經濟手段比現在的環保督查影響小多了。”

跟碳交易相比，徐晉濤更認可環境稅。“我個人認為現在中國環保鏈條里面最薄弱的環節是執法部門沒有積極性，不是地方環保局，是政府，中國的執法要依靠地方政府有積極性才能做得到。”如何調動地方政府積極性，成為解開問題的關鍵。“地方政府要有收入才能干事。從邏輯上講，環境稅直接解決這個問題。環境稅率低可以提高，而且現在環境稅是地方稅，環境稅的收入歸地方政府，這環境稅的好處對地方政府而言是雙重紅利。”

“過去為什么環保沒有搞好，因為環保部門一家在搞環保，其他部門也不支持。現在稅務員跟它打交道，要多少就給多少，基本上調動中國最有權力的部門協助環保。”他認為，跟碳交易和排污權相比，應該恢復碳稅和環境稅，且后兩種政策要協調。

鐘青則認為判斷政策優劣，首先應明確前提，即政策所對應的特定管理邊界。“比如碳稅和碳市場之于發電行業，究竟孰優孰劣？可能大部分人會認為碳市場是個更簡單的方法。因為碳稅是一種罰款，而碳市場如果運作好了，將成為降低履約成本的方式，碳市場提供的是一種出路。”

從這個角度，鐘青更傾向于碳市場是更有效的方式。“從結果也能看到，盡管世界上其他碳市場政策上有點反復，但到了國際市場連接的時候，會恢復到碳市場的政策狀態。從全球實踐的角度看，我想這也能證明碳市場確實是比碳稅更佳的方式。”

但這并不意味著碳稅被一棒子打死。“在其他領域，沒準碳稅或其他節能標準，比如家庭用能標準上，碳稅也許是制度成本更低的一種政策。”

葛察忠做了大概二十多年的環境政策研究，在這一過程中他曾面臨這樣的疑問：“以前我做排污收費，后來做二氧化硫的排污交易，后面還做了環境稅。在不同的場合，大家能夠聽到我講到排污交易、講到收環境稅……人家問葛老師你到底是什么觀點，或者你就沒觀點，搖擺不定，沒主見。”

面對疑問，葛察忠分享了自己的理解：“首先我們應該思考的是一個政策工具的作用機制和對象是否一樣。另外，按照污染付費原則，現在的收費，環境稅、排污收費是將環境成本內部化，而且目前都還遠低于企業的邊際治理成本。在這種情況下，增加政策，可促進企業的環境成本內部化。而且不同政策的目的和用途也不一樣，可以有它們自己的生態空間，有它們的生態位。”

當電力市場中政策與碳市場政策有矛盾時，鐘青認為，目前幾個相關政策中，碳市場進度較快。“無論立法還是市場成熟度、整個社會的認知度，碳市場都走在比較前面，相較綠證等其他市場更為成熟，在這種情況下，當我們設計綠證市場時，應該借鑒更多成熟市場的經驗。”

“比方說考核對象，我們的方案幾經調整，有的時候考核發電端，有的時候考核用戶端，有的時候考核售電側。現在最新的文件是考核售電公司。考核對象的確定，對于整個綠證制度的出臺是非常重要的方面。省間的壁壘要打破，如果在制度設計上沒有注意，可能會出現每一個省的可再生能源的配額價格不同，很難想象中國幾十個省有幾十個不同的綠證的價格，對于我們想要達到的應對氣候變化的目的就不會是一個好的事情。”鐘青分析，“所以綠證制度設計時，需要借鑒現在公眾比較接受的、特別是碳市場政策的一些成功經驗。”

政策的協調

面對不同節能減排政策的存在，更多業內人士認為，這些政策需要在制定過程中進行協調，甚至應該從一開始就進行“頂層設計”。

“我們原來也梳理過中國節能減排的政策，也存在不同部門之間政策會有打架的情況，有可能是雙激勵，有可能是反向的，當然這些政策不排除在短時間內對某一項有促進作用。我的觀點是，政府部門在制定政策過程中需要進行跨行業的協調。”馬莉坦言。

協同并不意味著只有一個政策的存在，更多強調的是規劃統領上的加強。“如何協同，一個是是否可以建立跨部門的協調機制，將大氣司、氣候司等相關部門納進去，建立跨司的協調委員會，這種機制國際組織用得比較多。第二個是頂層設計，將排污權交易和碳排放兩套系統的目標和指標、任務都落實進去，另外還需要制度設計，包括交易平臺、跟蹤機制、信息披露機制等。”葛察忠表示。

鐘青則從總體設計上談了自己的看法。“從減少企業不必要的額外成本角度看，我們希望應對氣候變化的政策能擁有頂層設計。一個思路是，可以從國家自主貢獻角度，最終簽署的有約束力的國際條約上確定總目標，我們根據GDP增長確定每一年的總量，確定下來可以在頂層設計時考慮各種政策的貢獻度，把碳市場、綠證、用能權等的貢獻度確定下來。這樣設計出來的政策才不會讓企業感到為難或者混亂。”

發改委價格司電力煤炭價格處原處長侯守禮更愿意將多種政策工具存在的現狀視為一個政策市場競爭的狀態。

“目標其實就是頂層設計。目標確定，就是減排，那么實現這一目標的可能有幾類政策，比如碳稅或者碳排放市場，或者配額，甚至可以搞植樹造林，或者碳補助、碳封存等等。我們不能認為憑借某一種工具就包打天下，因為中國的政策是不同政府部門出臺的，如果每個政府部門都說自己的政策一定要實現全覆蓋，實現總目標，這并不一定是經濟的方法。”

相反，侯守禮認為不同政策、手段之間本質上存在競爭和合作關系，可以視之為一種市場關系。“我的想法是，當（節能減排市場）發展起來后，會有很多第三方評估機構出現，他們自身不從事碳交易或者綠證交易，但這些第三方可以評估不同政策是如何有效實現減排目標。其實我們現在講成本有一個制度性交易成本，任何一個政策都是有設計成本的，通過第三方市場進行政策評估，評估它的效果，這些東西如果能夠向市場披露，市場就會得到哪些政策更有利于實現這樣一個目標。”

而針對企業，尤其是發電企業，所面臨的不同政策所帶來的不可預見性的增強，侯守禮認為發電企業需要逐步適應這種市場的不確定性。

具體到電力市場，侯守禮認為，現在發電企業面臨多個市場，除了碳市場、配額市場，可能還有很多市場。“煤炭市場這幾年也在波折中走向市場化方向，價格不確定性加強。而隨著電力產品進入市場進行銷售，整個發電企業面臨的市場不確定性肯定增強了，還想回到2015年以前那種非常確定的計劃信號里，已經不太可能了。”

“這種情況下的好處在于，企業如果能夠盡可能使自己的技術拿到更低的排放、更高的效率，那它將在市場當中獲勝。但是確實在中國有一個情況需要關注，就是電力行業是一種基本的供應事業或者民生行業，電力的可靠供應也是非常重要的。市場必然有波動性和不確定性，會對企業的生產行為產生很大影響。但是從政府角度來講也有兩個目標，減排的目標肯定是要實現的，同時實現這個目標的過程，不能夠損害別的目標，比如電力的可靠供應。怎么在這里面實現一個匹配，也是中國在搞市場設計中是需要重點關注的。”

“大家的共識是沒有國外的經驗能夠照搬照用，所以對于市場不完整的包容度要更高一點，進行試點再評估，然后再走。遇到關鍵問題，要集全社會力量，出主意去解決，這是非常重要的。”馬莉說。