位于非洲大陸架最南端的南非共和國，過去幾十年間依靠豐富的礦產資源出口創匯，躋身中等發達國家行列。南非以能源領域為主戰場之一，大力支持“全民能源”發展，將消除種族歧視、創造就業，培養青年人才，提高國際地位等目標納入能源發展戰略統籌考慮。盡管當前南非能源發展面臨一系列挑戰，但也充滿機遇，中南合作具有廣闊前景。

南非能源戰略演進與其政治格局高度相關

“富煤炭、少油氣、缺水能”的能源資源稟賦導致南非一直保持以煤為主的能源結構，目前一次能源消費中油氣占28%左右，除少量的核能、可再生能源外，其余基本都是煤炭。從南非能源戰略演進來看，政治格局的劇烈變化是促成其能源結構轉變、能源技術發展的根本原因，尤其是兩次明顯的能源轉型。

20世紀后半葉，南非的反種族歧視和種族隔離活動由之前的非暴力形式逐步升級，引起國際社會強烈反對，并直接導致國際社會開始對南非進行全面制裁。外資撤離截斷了資金的重要來源、貿易制裁減少了外匯儲備、國外貸款的終止惡化了債務危機。

南非經濟危機直接傳導到能源領域，海外油氣資源的巨大缺口使其更加重視煤炭液化技術。南非政府直接以強硬的行政手段對主要從事煤制油業務的國有企業沙索公司(Sasol)保駕護航，采用了要求南非石油公司大量購買沙索公司產品、對沙索公司運營和產品價格進行直接補貼等措施。

第一次能源轉型出現在1994年，南非種族歧視和種族隔離政策廢除后，政治格局的改變直接打破其原有的能源狀況，壓抑已久的能源需求大量釋放。1994年前，電力只供給少量統治階層的白人，底層人民多使用生物質等低品味能源維持生活。在種族隔離破除后，政治層面上要求能源使用權平等。

隨著國際制裁的解除，南非政府不僅與國外石油公司進行合作，還加大的沿海油氣資源的勘探和開發，但能源需求激增直接將能源領域基礎設施建設、能源供應能力和水平不足等矛盾推向臺面。為了解決這一問題，從曼德拉政府開始，南非的能源價格開始不斷上漲，限電現象頻發。在這一階段，南非對煤炭的依賴程度越來越高。而在核能發展方面，自1984年庫貝赫核電站投入生產以來，南非沒有建設其他核電站以及大型核能應用設施。可再生能源方面，南非直到2003年才開始考慮可再生能源發展，但并未在戰略和政策上強力規劃和實施。

破除種族歧視以來，南非更加注重國際政治環境。在能源領域，南非政府順應世界能源發展趨勢，一直是巴黎協定的積極支持者，并進行了第二次能源轉型，主要是對可再生能源開發利用和煤炭依賴型能源發展模式轉變的態度明顯轉向強硬。在此期間，《綜合電力資源規劃2010》《綜合能源計劃草案2012》《綜合能源計劃草案2015》等文件陸續出爐。2018年，南非在能源規劃上再出重拳，對核能，煤炭等多方面能源進行了強勢的規劃，包括停建核電、關停火電、控制民用煤爐、加大光能設施建設補貼和分紅等方式，通過行政和補貼等手段力圖加速第二次能源轉型。

南非能源發展面臨的三大挑戰

首先，煤電發電量居高不下，經濟問題是幕后推手。煤炭是南非最易獲得，較為低廉的能源資源，而且煤炭能源基礎設施體系已形成多年，路徑依賴性愈發明顯。在南非一系列能源規劃中均強調了降低煤電比重，但目前南非煤電比重仍超過90%，五年內降低比例不到4%。

為此，南非政府為了替代煤電的發展，對可再生能源發展采取了一系列支持措施。但是，可再生能源引資之路卻并不順利。2016年7月，南非國家電力公司（Eskom）以某些條件尚不成熟為名，將原定該月與27家獨立電力生產商簽訂的電力購買協議（PPAs）取消并無限期延遲，直到2018年4月，延期兩年的PPAs才得以簽約，此時距離公布招標結果已過去三年不止。雖然Eskom未公布此事原因，但業內普遍認同Eskom是因為不愿意承擔光熱成本和投資的排外保內想法而做出相應決定。尤其當前Eskom負債總額已達4190億蘭特，并考慮向國家財政轉移1000億蘭特債務作為自救舉措之一，一旦通過該提議，有關數據顯示南非國家債務規模占GDP比重將提升近2個百分點，嚴重影響國家主權信用評級。

因此，雖然南非可再生能源獨立電力生產商采購計劃（REIPPP）收益率可觀，且項目建設期內政府承諾承擔匯率波動損失，但推進并不順利，南非激進的土改政策、龐大的國家債務規模，都是外資擔憂的考量之一，2018年內蘭特貶值幅最大超過26%也在一定程度上表明了國際資本的態度。

第二，限電頻頻與電價上漲問題難以改善。南非國家電力公司在2017年宣稱南非已經進入電力穩定供給階段，雖然電力缺口存在，但整體電力供應形勢良好。但從實際情況看，南非電網分別在2018年6和11月由于員工漲薪問題和能源儲備問題采取限電措施。同時，南非近兩年幾乎沒有大型的新建項目，近期其能源監管機構表示Eskom發電機組可用率已降至72.8%并刷新自2015年來的最低水平，在限電問題上也一直沒有出臺明確的解決措施和規劃，未來限電現象恐難以避免。從價格方面看，南非在近十年的電價增長了四倍，每年電價的增幅都不低于8%。2018年底，深陷腐敗漩渦的南非電力公司再次申請調高2019年電價至少15%，高電價已經對其國內工業發展造成嚴重負擔。

第三，電力基礎設施嚴重不足。南非宜居陸地多分布在南非北部礦產區及長達2798公里的海岸線上，形成了南非能源需求較為分散的特點，電力、天然氣等依賴于基礎設施的能源品種將在能源配置和設施維護上付出巨大的建設和運營成本。人口分布狹長并不是南非的獨有特點，但卻直指其能源基礎設施嚴重不足的痛點。

世界經濟論壇（WEF）發布報告稱南非基礎設施總體質量排名第59位，在金磚國家中居于中國和印度之后、俄羅斯和巴西之前。但從分項來看，南非電力部門基礎設施建設水平僅位列112位，金磚五國排名倒數第一，難以滿足民眾基礎生產和生活需求。南非風險管理研究所（IRMSA）也曾發布報告指出本國基礎設施和網絡、關鍵基礎設施缺失或不足均位列產業管理十大風險的前五位。

全民能源是解決南非能源問題的重要方式

能源問題一直與世界各國經濟社會發展息息相關，而從南非能源特點來看，以能源業為突破口，通過全民參與能源建設的方式，既可以直接緩解其能源短缺、能源結構失衡、能源歧視（包含尚未完全消除的少部分種族歧視）等問題，更是解決就業、教育和人才體系建設等深層次社會問題的重要措施，是南非能源領域的一大特色。

具體來看，全民能源主要體現在鼓勵分布式可再生能源發展，在大能源供給體系的基礎上實現區域能源自給，從全民層面上協助解決能源短缺問題，是在降低煤電依賴的同時解決能源短缺問題的重要方式。南非能源部在分布式能源的研發和建設等方面予以鼓勵，未來還計劃對其維護和監管進行相應的投入。雖然以南非電網發展水平，目前尚存在穩定并網和安全供給等問題，但南非政府依舊對其表現出了濃厚的興趣。

更重要的是，在政策上鼓勵全民平等參與能源建設，助力進一步消除種族歧視和性別歧視，在能源領域給予平等就業機會，緩解本國就業矛盾。南非能源部長拉德貝曾表示，能源系統未來將成為婦女和青年的重要保障之一，并為其提供更多的資源以提高他們的參與度，也曾明確表示南非能源建設可以為本國提供足夠的就業崗位，降低一直居高不下的失業率。

同時，以新能源發展為抓手，完善能夠支撐經濟可持續發展的人才體系建設。縱觀“金磚五國”和其它新興經濟體，新興戰略性產業快速成長，并伴隨著傳統礦產、鋼鐵和機械制造等行業的衰落逐步成為經濟發展最重要的動能之一。

據2019年最新數據顯示，南非的青年失業率全球最高，達到52.8%。勞動力素質不勝任崗位是主要原因，實質是教育體系不夠完善，青年職業技能缺乏是基礎教育缺失的直接體現。從相關統計數據來看，南非科研能力薄弱，相比新一代信息技術、生物醫藥和生物農業、高端裝備制造、新材料等行業，新能源產業基礎和實現條件具有一定優勢，是比較好的現實選擇之一。目前，南非一方面在基礎教育上提供資源，同時在幾所知名大學加大能源方面研究的投入力度，將培訓本土勞動力和引進高級人才相結合，提高南非能源系統就業規模和勞動力素質。

中南合作前景展望

第一，當前世界經濟下行，民粹主義有抬頭傾向，穩定的社會環境是經濟各個領域可持續發展的重要基礎。我國能源電力發展一貫以經濟社會大局為重，尤其對“三區三州”貧困地區、邊遠地區和少數民族聚集地區等，能源行業在扶貧幫困、創造就業、通過改善生產生活條件提高當地可持續發展能力等方面具有豐富的實踐經驗，與南非“全民能源”的發展方向不謀而合，我國能源企業在南非大有可為。

第二，建議我國能源企業以解決就業為突破口，抓住南非巨大的新能源產業和電網基礎設施發展空間。目前，南非在政策方面相繼推出了比較重要的綜合電氣化計劃（INEP）、獨立協議(IPP)以及可再生能源獨立電力生產商采購計劃（REIPPPP)等，對可再生資源方面的建設提供了可觀的補貼和建設支持。我國可以利用資金、技術、產能和人才優勢，主打就業牌，搶占南非太陽能發電、風電和輸配電網建設市場。